Материалы > Изучение международного опыта

Изучение международного опыта: США

ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЭТИМ ПРИМЕРОМ?

Несмотря на то, что частный сектор всегда играл значительную роль в обеспечении общественной инфраструктуры в США (особенно в области водоснабжения и утилизации отходов), привлечение частного сектора в развитие транспорта происходило довольно медленно по сравнению с другими странами. При этом в связи с повышением спроса на автомагистрали и отсутствием государственного финансирования, в последнее время разрабатываются различные методики ГЧП (государственно-частного партнерства).
Нормативно-правовые рамки федерального финансирования начали меняться в 1991 г., и в настоящее время они в большей степени поощряют участие частного сектора с использованием новаторских методов финансирования автомобильных дорог. Использование федерального финансирования в настоящее время позволяет создание внутриштатных платных дорог и банков, обеспечивающих инфраструктуру штатов, разработку контрактов на проектирование и строительство автомобильных дорог, а также предоставление федеральных займов/гарантий для покрытия части расходов на проекты в рамках ГЧП. Более того, в 2005 г. федеральное правительство предложило не облагаемые налогом облигации на финансирование частной деятельности на сумму 15 миллиардов долларов США для поощрения создания ГЧП в автодорожной сфере.
Несмотря на стимулирующее «ориентированное на ГЧП» федеральное законодательство, развитие частного финансирования в транспортном секторе происходило довольно медленно. Процесс реформирования ГЧП последнее время происходит в различных штатах США, начиная с Вирджинии и Калифорнии в 1990-х гг. Со времени их принятия, законодательные акты этих штатов в области ГЧП в основном пересматривались в целях адаптации их рамок основании достигнутых результатов.
Считается, что американский рынок в настоящее время предоставляет хорошую возможность для частных инвестиций в области транспортной инфраструктуры.
Предоставление более качественной информации и консультации с лицами, принимающими решения, а также с широкой общественностью могут потребоваться для обеспечения более широкого принятия концепции ГЧП.

Предыстория

2006 год был годом 50-й годовщины системы межштатных дорог в Соединенных Штатах (общая протяженность которых составляет более 74000 км с севера на юг и с востока на запад). Эта система была создана согласно Акту 1956 г. о федеральной помощи развитию автомобильных дорог, который предусматривал учреждение Правительственного фонда строительства шоссейных дорог (HTF) в качестве ключевого элемента строительства автомобильных дорог с помощью федерального правительства.

В соответствии с этим актом были утверждены специальные отчисления из федеральных налогов на бензин и налогов с пользователей автотранспортных средств, которые были предназначены для обеспечения гарантий программы самофинансирования. Этот Акт 1956 г. заложил принципы национальной системы автомобильных дорог на основании прогрессивных методов оплаты («оплата на ходу»).

В отличие от большинства стран, взимание платы за проезд было прямо запрещено на дорогах, финансируемых федеральным правительством (хотя оно было разрешено в отношении мостов и туннелей). Финансирование со стороны штатов могло быть связано с вопросами государственных облигаций (которые освобождены от налогов) и эмитируются либо штатом, либо конкретным органом власти. В настоящее время более 30 миллиардов долларов США ежегодно расходуется на федеральную систему наземного транспорта.

В 2002 г. 135,9 миллиарда долларов США было потрачено на автомобильные дороги на всех правительственных уровнях в США: почти 24% федеральным правительством, 51% штатами и 25% местными правительствами. Общие расходы на автомобильные дороги на всех правительственных уровнях выросли на 33% в период с 1997 по 2002 гг., особенно в области технического обслуживания и эксплуатации (ПМАДК).

В настоящее время автодорожный транспортный сектор сталкивается с финансовой проблемой, связанной с разницей между доступным финансированием и расходами на обеспечение и техническое обслуживание инфраструктуры. Высокие расходы вызваны рядом причин, таких как разрушение и моральный износ основной части старого оборудования, рост грузопотоков по системе автомобильных дорог, растущие цены на строительные материалы в последние годы, общественная оппозиция более высоким топливным налогам и отсутствие других решений без государственного финансирования.

Традиционный Целевой транспортный фонд, который был специально создан для обеспечения обслуживания автомобильных дорог, больше не предоставляет достаточных средств и вынуждает законодателей задумываться о новых финансовых моделях, такие как ГЧП. Министерство транспорта США в настоящее время предлагает своим партнерам на уровне штатов и местных властей рассмотреть возможность ГЧП в целях развития национальных автомобильных дорог и программы их сохранения.

ГЧП в автодорожной сфере

ГЧП в области транспорта развивались в Соединенных Штатах относительно медленно, по сравнению с другими странами мира, особенно Азии, Европы и некоторыми развитыми странами Южной Америки.

Приведение государственно-частного партнерства в жизнь может быть сложным на уровне штата, когда существующее законодательство и политика штата мешают созданию партнерства. Правила закупок, законы и положения о проектировании и строительстве, законы и разрешающие акты штатов влияют на отношения между транспортными департаментами штатов и частными структурами.

Во многих штатах, таких как Калифорния, Вашингтон, Аризона и Миннесота, первые попытки ГЧП не показывают положительные результаты.

При этом по окончании 20-го века наблюдалось возрождение ГЧП в области усовершенствования автомобильных дорог, в частности, в ряде штатов. В связи с повышенным спросом на автомобильные дороги в начале 1990-х гг. испытывались различные методики привлечения частного сектора к строительству автомобильных дорог, в частности, в Вирджинии и Калифорнии.

Федеральный механизм финансирования начал меняться с принятием Акта 1991 г. ISTEA (Закона об эффективности комбинированного наземного транспорта), который допускает использование федерального финансирования для внутриштатных платных дорог, в сочетании с финансированием со стороны штатов или частных организаций.

В 1995 г. Закон об обозначениях национальной системы автомобильных дорог (NHS Act) разрешил создание инфраструктурных банков штатов. В 1998 г. TIFIA (Закон о финансировании и инновациях в области транспортной инфраструктуры) призвал к использованию частного финансирования для крупных транспортных проектов (на сумму, превышающую 100 миллионов долларов США): он предлагает прямые федеральный займы и гарантии для обеспечения до 33% стоимости проектов.

Начиная с 1991 г. подход ГЧП использовался в совокупности в отношении 44 автомобильных дорог (со средней стоимостью в 53 миллиона долларов США и общей суммой в 22,4 миллиарда долларов США).

Начиная с 1991 г. ряд штатов США претворяют в жизнь ГЧП для реализации крупных автодорожных или транзитных проектов.

Источник: Изучение опыта реализации ГЧП в США (AEC0M-2007)

Начиная с 2005 г. применение инноваций в области автодорожного финансирования в Соединенных Штатах в значительной степени расширилось. Федеральный закон SAFETEA-LU (Закон «О безопасном, подотчётном, гибком и эффективном справедливом транспорте: наследие для пользователей»), который вступил в силу в 2005 г., он предоставляет возможности для государственных фондов уравновешивать частные инвестиции в проектах по развитию транспортной инфраструктуры.

Среди новых инструментов, доступных для государственно-частного партнерства, находятся следующие: 15 миллиардов долларов США в освобожденных от налогов облигациях на финансирование частной деятельности в области автомобильных дорог и наземных грузоперевозок, больше полномочий на взимание платы за проезд, за финансирование строительства межштатных дорог и более высокая гибкость в использовании контрактов на проектирование и строительство (ПС) (нормой для Министерства транспорта США было разделение проектных и строительных контрактов на автодорожные проекты, но в настоящее время более двадцати восьми штатов позволяют заключение таких контрактов ПС на автомобильные дороги).

Этот Закон также снизил минимальный размер проекта до 50 миллионов долларов США.

В последнее время Министерство транспорта США объявило «Национальную стратегию по снижению загруженности дорог в Америке». Продолжающееся повышение загруженности дорог в Соединенных Штатах отрицательно воздействует на экономику и качество жизни всех людей. Один из ключевых элементов этого плана поощряет растущий интерес частных инвесторов к транспортным системам.

Работая над той же идеей использования частного капитала для дополнения государственного финансирования, два сенатора (Додд и Хейгель) недавно предложили законопроект о Национальном инфраструктурном банке с финансируемым за счет облигаций федеральным бюджетом, выделенным в целях развития объектов инфраструктуры, таких как платные дороги. Другой законопроект подготовлен еще двое сенаторов (Тюн и Уайден) в целях эмиссии облигаций на 50 миллиардов долларов США «в целях стимулирования государственных и частных инвестиций в области транспорта и инфраструктуры».

Многие штаты США в настоящее время рассматривают схемы соглашений на браунфилд- либо гринфилд- проекты в рамках ГЧП; их количество после 2006 г. должно составить 70 согласно данным, размещенным на веб-сайте Федеральной дорожной администрации по проектам в рамках ГЧП, на котором также представлена карта штатов, заинтересованных в реализации автодорожных проектов в рамках ГЧП в 2006 г.

Источник: Изучение опыта реализации ГЧП в США (AECOM-2007)

К основным типам ГЧП, которые используются в США, относятся: проекты по схеме ПС («проектирование и строительство») - 70%, концессионные соглашения - 11%, проекты по схеме ПСФЭ («проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация») - 5% и проекты по схеме ПСФ («проектирование-строительство-финансирование») - 5%. Большинство автодорожных проектов в рамках ГЧП реализуются по схеме ПС («проектирование и строительство»), а также с использованием концессионных подходов.

Многие штаты, в том числе Колорадо, Айова, Массачусетс, Мичиган, Миннесота, Орегон, Южная Каролина и Техас, имеют специальные комиссии по выявлению новых источников инвестиций. В других штатах, таких как Аризона, Невада, Северная Каролина, Оклахома, Вашингтон и Вайоминг, имеют специальные законодательные комитеты, которые изучают возможности повышения поступлений для дополнения существующих транспортных фондов. Большинство фондов развития инфраструктуры имеют тенденцию предпочитать инвестиции в платные дороги. Около двадцати двух штатов в настоящее время рассматривают возможность введения тарифов для поддержки потенциального расширения сети дорог.

Примеры процесса реформирования ГЧП с приведением случаев из практики (1988 – 2007 гг.)

Столичная кольцевая дорога I-495

Столичная кольцевая дорога (I-495) входит в систему межштатных дорог и является наиболее загруженным коридором, обслуживающим местное сообщение в Национальном столичном регионе. Несмотря на ряд мер по усовершенствованию, которые предпринимались со времени открытия движения по ней в 1964 г., этот важный транспортный маршрут исчерпал потенциал и нуждается в значительной модернизации и защите. Учитывая масштабы спроса и существующие финансовые препятствия на всех уровнях правительства, существует вероятность того, что любое расширении кольцевой дороги повлечет применение инновационных и эффективных методов реализации проектов.

Вирджиния и Мэриленд изучали методы улучшения движения по кольцевой дороге с середины 1990-х. В последнее время Вирджиния заключила партнерские отношения с Fluor-Transurban, Inc. в целях расширения и защиты существующей дороги и создания полосы для транспортных средств с большим числом пассажиров (с взиманием платы с водителей автомобилей без пассажиров) на 14-мильном участке кольцевой дороги.

В рамках этого соглашения о партнерстве Вирджиния сохраняет собственность на новые полосы, тогда как Fluor-Transurban будет осуществлять проектирование, строительство, техническое обслуживание, эксплуатацию и финансирование проекта в течение 80-летнего срока действия концессии. В свою очередь Мэриленд проводил обширные исследования своего 42-мильного участка I-495, изучает аналогичные системы управления полосами и концепцию заключения партнерских отношений с частным сектором. При этом они продолжают изучать этот вопрос и не имеют определенных планов повышения потенциала кольцевой дороги. Хотя оба штата разделяют ответственность за весь 64-мильный участок дороги, каждый из них сталкивается с уникальными вызовами в повышении его потенциала и решении проблем загруженности.

По просьбе Национального совета по государственно-частному партнерству (NCPPP), исследовательская студенческая группа Школы публичной политики им. Трахтенберга при Университете Джорджа Вашингтона проводит оценочное исследование подходов Вирджинии и Мэриленда для повышения потенциала их соответствующих участков столичной кольцевой дороги (I- 495).

Исследовательская группа пришла к решению, что будет полезным изучить взаимодействие в рамках этого соглашения и сделать прогноз его долгосрочной успешности на основании шести критериев NCPPP к успешности государственно-частного партнерства.

Исследовательская группа использовала различные методы проведения исследований, включая обзор соответствующей литературы и проведение собеседований с десятками участников, включая бывших и действующих государственных руководителей, чиновников транспортных агентств, юрисконсультов и многих других участников.

Для достижения поставленных в отчете задач, группа после консультаций с NCPPP разработала следующие вопросы для исследования:

  1. В какой степени и каким образом Вирджиния и Fluor-Transurban удовлетворяют шести критериям NCPPP к успешному государственно-частному партнерству в их попытках повысить потенциал столичной кольцевой дороги? В каких направлениях они должны совершенствоваться, если такие возможности существуют?
  2. В чем заключаются основные вызовы и препятствия, с которыми сталкивается Мэриленд при строительстве дополнительных дорожных полос на своем участке столичной кольцевой дороги?
  3. Если Мэриленд примет решение о расширении столичной кольцевой дороги, существуют ли условия для использования государственно-частного партнерства в целях финансирования, строительства, технического обслуживания и эксплуатации дополнительных полос? Если нет, то какие условия должны существовать для того, чтобы государственно-частное партнерство стало реальным вариантом для Мэриленда?

На другой стороне реки Потомак группа всесторонне изучила положение Мэриленда в области усовершенствования кольцевой дороги и проблем, с которыми сталкивается штат при строительстве дополнительных дорожных полос. Так как планы Мэриленда по совершенствованию своего участка дороги еще находятся на этапе разработки, группа изучила возможность существования обязательных условий повторения опыта Вирджинии в области ГЧП. В конце исследовательская группа опубликовала тринадцать основных результатов:

Основные результаты исследования:

Вопрос для исследования № 1
  1. Партнерство Вирджинии с Fluor-Transurban соответствует шести критериям NCPPP к успешности государственно-частного партнерства и мы предсказываем его успех.
  2. Так как ГЧП в автодорожной сфере по-прежнему находится на начальных этапах и проекты такого масштаба в настоящее время в Вирджинии не существуют, сложно обеспечить эквивалентное сопоставление.
Вопрос для исследования № 2
  1. Наиболее высоким приоритетом Мэриленда в области транспорта является сохранение системы.
  2. Учитывая ограниченные финансовые ресурсы существующих проектов, расширение столичной кольцевой дороги в настоящее время будет иметь чрезмерные издержки с использованием традиционных методов финансирования.
  3. Потенциальное воздействие на окружающую среду расширения кольцевой дороги и возникшая политическая оппозиция может инициировать процедуру оспаривания экологических согласований.
  4. Существует ограниченная местная поддержка расширения столичной кольцевой дороги в Мэриленде.
  5. В округах Монтгомери и Принс-Джорджес имеют другие приоритеты в области транспорта.
  6. Отсутствует политический консенсус относительно методов повышения потенциала столичной кольцевой дороги.
Вопрос для исследования № 3
  1. Мэриленд не имеет необходимого законодательства для работы над государственно-частным партнерством по автодорожным проектам.
  2. Мэриленд в настоящее время не имеет политических сторонников государственно-частного партнерства, связанного с автомобильными дорогами.
  3. Руководства штата Мэриленд по государственно-частному партнерству в области транспорта запрещают незапрашиваемые предложения на автодорожные проекты.
  4. Мэриленд уже имеет орган, отвечающий за взимание платы за проезд (MDTA) в целях финансирования автодорожных проектов.
  5. Местная оппозиция взиманию платы за проезд может препятствовать разработке соглашения в рамках ГЧП в штате Мэриленд на развитие столичной кольцевой дороги.

Эти основные результаты исследования позволяют сделать следующие выводы и рекомендации:

Вывод 1: Вирджиния имеет большой опыт успешного государственно-частного партнерства, благодаря которому штат является лидером в этом инновационном методе строительства и финансирования автодорожных проектов.

Вывод 2: Мэриленд не имеет необходимой поддержки для расширения столичной кольцевой дороги.

Вывод 3: Мэриленд не имеет необходимых возможностей для заключения государственно-частного партнерства на автодорожные проекты.

Рекомендация 1: NCPPP должен продолжать информационную деятельность во всех областях для повышения информированности о государственно-частном партнерстве и его приемлемости для транспортных проектов, в частности, по расширению столичной кольцевой дороги в Мэриленде.

Рекомендация 2: NCPPP должен продолжать связи со Школой публичной политики и государственного управления им. Трахтенберга при Университете Джорджа Вашингтон для дальнейшего изучения вопросов, связанных с кольцевой дорогой и ГЧП. К рекомендуемым темам предстоящих исследований относятся следующие:

  • Политика в области ГЧП: изучение роли и положений исполнительной и законодательных ветвей власти при реализации транспортных проектов в рамках ГЧП;
  • ГЧП и Генеральная ассамблея штата Мэриленд;
  • Вопросы и варианты, относящиеся к всестороннему подходу к региональному контролю над загруженностью дорог (например, расширение дорог, разумный рост, транзитные варианты, и т.д.).

«Столичная кольцевая дорога и государственно-частное партнерство». Доклад подготовлен для Национального совета по вопросам государственно-частного партнерства, авторы М. Браун, Т. Кроунин, С. Лалл, Дж. Латейл и М. Саккс,. Декабрь 2007 г.

«Даллес Гринвей», Вирджиния (1988 г.)

Этот один из первых американских проектов, включающих основополагающую концепцию финансирования за счет проектных поступлений на основании стимулирующего законодательства, разрешающего развитие платных дорог частным сектором. Гринвей – это еще и первая платная дорога, на которой применяются различные тарифы.

* Когда «Гринвей» была открыта для движения в сентябре 2005 г., тариф составлял 1,75 доллара США в каждом направлении, однако, когда интенсивность движения упала ниже планируемых уровней, тариф был снижен до 1,00 доллара США. Это позволило привлечь больше пользователей, но не повысило объем поступлений. Поэтому тариф был поднят в очередной раз в июле 1997 г.; кроме того, на дороге также был повышен предел скорости (65 миль в час). Начиная с сентября 2004 г. тарифы могли повышаться и понижаться в соответствии с пиковыми показателями.

В конце 1980-х гг. были приняты первые единичные целевые законодательные акты для конкретных проектов, также существовало ограниченное количество «демонстрационных» проектов. Например, законодательный акт о «Даллес Гринвей» вступил в силу в 1988 в отношении одной частной дороги с применением конкретной схемы регулирования (компания была создана как коммунальное предприятие, а решения о тарифах и норме окупаемости принимались Комиссией штата по вопросам корпораций). В 1994 г. Вирджиния приняла следующий законодательный акт, также основанный на модели коммунального предприятия. «Даллес Гринвей» в Вирджинии считается первым ГЧП современным проект создания платной дороги в США, при этом он сталкивался с финансовыми проблемами, когда объемы движения были ниже прогнозных* и была необходима кардинальная финансовая реструктуризация проекта.

Законодательство было пересмотрено в 1995 г. с использованием более «рыночного» и более открытого подхода к ГЧП в области транспорта. Закон Вирджинии «О государственно-частном партнерстве в области транспорта» больше не регулирует такие проекты на основании модели коммунального предприятия, как это было в случае с изначальным проектом 1988 г. по «Гринвею». К существенным инновациям относились следующие:

  • решения о тарифах и ставках пользовательских платежей принимались для каждого проекта на индивидуальной основе;
  • регулирование осуществлялись не коммунальным предприятием, как это было в случае с Комиссией штата по вопросам корпораций в деле «Даллес Гринвей»;
  • отсутствовало ограничение количества проектов, которое было установлено законами других штатов в то время;
  • закон не ограничивал ГЧП автомобильными дорогами и распространялся на все виды транспорта. Он также предоставлял возможности для создания не только капитальных проектов, но и проектов по эксплуатации и техническому обслуживанию;
  • и, наконец, он разрешал прибегать к незапрашиваемым предложениям наряду с конкурсными проектами.

В 2005 г. штат Вирджиния получил пять предложений по управлению платной дорогой Даллеса (37-километрованя дорога между кольцевой и аэропортом имени Даллеса рядом с г. Вашингтон, округ Колумбия). Многие предложения на сумму более одного миллиарда долларов США предполагали использование части средства на покрытие доли штата в параллельном строительстве железнодорожной ветки к аэропорту имени Даллеса в рамках ГЧП.

Концессия была продана новому инвестору MWAA (Metropolitan Washington Airports Authority), который направил предложение на управление платной автомобильной дорогой к аэропорту Даллеса и на проект по строительству железной дороги к аэропорту Даллеса предлагая взять на себя всю ответственность за оба проекта.

Опыт Вирджинии послужил основой для пересмотра законодательства о ГЧП другими штатами.

Последние инновационные изменения в законодательстве Техаса о ГЧП

В 2003 г. Техас принял Закон 3588, предоставляющий ряд новых инструментов для реализации транспортных проектов, в частности, в рамках ГЧП.

Этот Закон, помимо прочего, допускает:

  • создание региональных органов по вопросам движения (RMA);
  • расширение компетенции штата по взиманию платы за проезд;
  • соглашения о комплексной застройке (CDA);
  • гибкость финансирования транстехасского коридора.

RMA (региональные органы по вопросам движения) позволяют одному или нескольким округам разрабатывать региональный подход к транспортным потребностям. RMA могут эмитировать облигации или взимать плату за проезд, включая превращение существующего участка автодорожной системы штата в платную дорогу с разрешения Техасской транспортной комиссии. RMA могут покупать или арендовать участки земли в целях, не связанных с транспортом. Они также могут использовать крупнейшую часть поступлений на другие транспортные проекты.

Техасское законодательство также предоставляет больше полномочий для взимания платы за проезд. Этот штат может привлекать поступления с платных дорог на строительство государственных и частных платных дорог. Также допускаются переходные соглашения о тарифах («скрытые» тарифы за проезд). Это означает, что местная или частная структура производит усовершенствования автомобильной дороги за собственный счет. После этого оно получает от штата компенсацию на основании количества транспортных средств, использующих эту дорогу.

Законодательство также позволяет применение схемы ПС («проектирование и строительство») для строительства автомобильной дороги по CDA (соглашению о комплексной застройке). CDA могут включать проектирование, строительство и финансирование, приобретение земли, а также эксплуатацию и техническое обслуживание дороги. Его рамки определены; превращение бесплатных полос в платные требует прямого голосования. Также оно в большинстве случаев ограничивает возможность франшизы на платные дороги пятьюдесятью годами.

Концессии составляют значительную часть Транстехасского коридора, новой автомобильной и железнодорожной сети с ориентировочной стоимостью в 180 миллиардов долларов США, которая, вероятно, является крупнейшей программой ГЧП в мире. Согласно указанному выше Закону Техаса, Транстехасский коридор может финансироваться за счет облигаций; он устанавливает предельные суммы финансирования с учетом резервирования фондов для других транспортных проектов. Это обеспечивает определенную финансовую гибкость для строительства коридора без необходимости жертвовать средствами, предназначенными для других автодорожных проектов.

В 2005 г. штат подписал подобные соглашения с частными инвесторами на ТТК-35, протяженность которой составляет 960 км от аэропорта Даллас/Форт-Уэрт до мексиканской границы. В 2006 г. аналогичное соглашение также было заключено на строительство первой в штате автомобильной дороге с частным финансированием SR-130 рядом г. Остин со стоимостью в 1,3 миллиарда долларов США (включая четырехполосную ветку в 78,8 км с оборудованием для взимания платы за проезд и основными развязками). Это – крупнейший элемент программы платных дорог центрального Техаса, которая, в общем, должна стоить 3,66 миллиарда долларов США. Эта дорога SR-130 была создана в рамках Соглашения о комплексной застройке (CDA), предусматривающего одновременное приобретение земли, проектирование и строительство.

Действующий губернатор Техаса недавно заявил, что «[он] убежден в том, что частные средства, управляемые посредством государственно-частного партнерства составляют значительную часть ответа на вызов, стоящий перед [американской] транспортной инфраструктурой»(Ежегодная встреча во время Техасского транспортного форума, 22 апреля 2008 г.). Однако, несмотря на прогресс в ряде новых техасских проектах по созданию платных дорог, двухлетний мораторий на ГЧП в Техасе также показал уровень оппозиции взиманию платы за проезд и привлечению частного сектора.

Платная скоростная дорога Саут-Бей (SR-125), округ Сан-Диего, Калифорния (1991-2007 гг.)

Ее создание стало возможным благодаря инновационным схемам ГЧП. Этот был первый заем TIFIA, предоставленный в целях развития платных дорог частным сектором.

Скоростная дорога Саут-Бей (официально именуемая как платная дорога SR-125 «Юг») предоставляет собой трассу протяженностью в 9,5 км которая, как планируется, соединит границу США с Мексикой в Сан-Диего (коммерческий пункт въезда) с региональной сетью бесплатных дорог. После многочисленных задержек (работы по проектированию были начаты в конце 1950-х гг.), планируется открыть ее для движения транспорта в 2007 г.

Это четырехполосная платная дорога с шестью развязками, крупной станцией сбора платы за проезд и мостом через реку Отэй. Ее проект позволяет добавление дополнительных полос (трех или четырех) в каждом направлении для удовлетворения роста интенсивности движения в будущем.

Предполагается, что эта новая платная дорога должна достигнуть следующих целей: восполнить недостающее звено в сети бесплатных дорог Сан-Диего; снизить загруженность дорог и время поездки, особенно в пригородах Сан-Диего, в том числе в городе Чула-Виста; улучшить региональное движение в Саут-Бей; а также предоставить жителям и компаниям доступ к центрам, предлагающим трудоустройство на обеих сторонах американо-мексиканской границы.

Концессия была предоставлена в 1991 г. согласно Закону 680, принятому Ассамблеей Калифорнии; она предусматривает строительство платной дороги с частным финансированием и эксплуатацией (по схеме ПСФЭ, «проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация»). Закон предоставил Консорциуму калифорнийских транспортных предприятий (CTV) франшизу на 35 лет на эксплуатацию объекта после ввода в эксплуатацию, после чего контроль над объектом должен бесплатно перейти Caltrans (однако штат Калифорния не будет контролировать эту платную дорогу до истечения срока франшизы в 2041 г.). Однако в 2002 г. и 2003, CTV, стремившийся ограничить свои капиталовложения, был продан новым инвесторам, австралийской инфраструктурной группе Macquarie (MIG), которая в настоящее время остается мажоритарным акционером. Строительство SR-125 «Юг» началось в сентябре 2003 г. и она была открыта для движения транспорта в 2007 г.

Она обошлась в 635 миллионов долларов США и период действия концессии составил 35 лет: 400 миллионов долларов США составили банковские займы, 140 миллионов долларов США - федеральные займы и остальное - частный акционерный капитал Macquarie. Средства в основном будут выплачиваться посредством сборов за проезд (при этом тарифы еще не были объявлены) наряду с региональными налоговыми поступления и федеральными фондами.

* Согласно SANDAG, этот государственный налог не обеспечит необходимого финансирования до 2020 г.

** Была проведена оценка семнадцати трасс, которые подверглись детальному общественному обсуждению.

Планирование объекта для этого коридора было одобрено Калифорнийской транспортной комиссией в начале 1960-х гг. Однако в связи с отсутствием средств, оно было исключено из планов в 1976 г. В 1984 г. Ассоциация органов управления Сан-Диего (SANDAG) и Организация по планированию метрополии вновь добавили его в Региональный транспортный план, но без указания на средства на ее строительство. В 1988 г., голосованием был принят новый налог на поддержку проектов транспортной сети «TransNet». Он обеспечивал финансирование северной части SR-125 (смычку с Сан-Мигель), но не собственно SR-125 «Юг»*. После достижения договоренности в 1991 г., только получение окончательного экологического разрешения* заняло девять лет. Это – причина, по которой консорциум CTV принял решение о продаже своих акций новым инвесторам (Macquarie), которые и построили объект впоследствии.

Следует сказать, что законодательный орган штата Калифорния был одним из первых законодательных, которые (в 1989 г.) инициировали Закон о ГЧП. Закон определял четыре пилотных проекта с частным финансированием, но дальнейшие шаги были сделаны только по двум (включая платную дорогу SR-125 «Юг»). Остальные потерпели неудачу в связи с отсутствием финансов (закон не допускал использование федеральных средств для финансирования проектов, утверждая, что основным источником поступлений в рамках проектов ГЧП; в данном случае, средства, предоставленные за счет федерального займа, считались оплатой расхода на обслуживание долга, но не прямым финансированием со стороны штата).

Эта дорога столкнулась с рядом самых больших трудностей, с которыми когда-либо сталкивались транспортные проекты в Соединенных Штатах. Двумя основными препятствиями были следующие:

  1. недоступность финансирования для проекта, которое отложило реализацию проекта на пятьдесят лет. Основной причиной было то, что модель финансирования в рамках ГЧП была слишком жесткой и не позволяла большой гибкости для корректировки на последующем этапе проекта (допускалось использование только государственных фондов); а также
  2. затянутый и дорогостоящий процесс экологического одобрения (девять лет), который впоследствии был отнесен к недостаточной оценке рисков. Этот опыт предполагает, что государственный сектор имеет больше возможностей для работы с оценкой воздействия на окружающую среду и процессом приобретения земли.

Когда был принят калифорнийский Закон 680, он вначале считался первым шагом в законодательстве, который разрешил участие частного сектора в развитии дорожной инфраструктуры общего пользования. Впоследствии он считался плохой правовой моделью ГЧП, которую следует избегать, и в 2002 г. он был отменен по следующим двум причинам:

  1. он возлагал все проектные риски на частный сектор; а также
  2. он запрещал использование государственных средств для проектов в рамках ГЧП. В 2006 г. Калифорния приняла новое законодательство, предусматривающее развитие четырех спонсируемых штатом транспортных проектов в рамках ГЧП.

Были извлечены два основные урока:

  • Необходимо более гибкое законодательство штата в области ГЧП, предлагающее различные модели ГЧП с возможностью как частного, так и государственного финансирования (как в случае с Вирджинией и Флоридой).
  • Риски частных партнеров значительно снижаются в тех случаях, когда штат проводит адекватное предварительное исследование перед проведением тендеров на частные инвестиции. Государственный сектор должен взять на себя ответственность за экологические и другие согласования, с возможной компенсацией со стороны победителя торгов.

Относительно этого конкретного проекта, следует заметить, что, в связи со скептическим отношением общественности к ГЧП, последний калифорнийский закон не позволил учредить Офис государственно-частного партнерства, который мог бы работать над продвижением концепции ГЧП в местных органах и применения государственно-частного партнерства в целях развития инфраструктуры.

Чикагская эстакадная дорога, Иллинойс (2005)

Это первое долгосрочное лизинговое соглашение на существующую платную дорогу в Соединенных Штатах. Одним из новых элементов, которые также трансформировали рынок ГЧП, была продажа на установленный период франшизы (браунфилд-проекты). Покупатели могли получить франшизу на эксплуатацию дороги (находившейся в государственной собственности) и сбора поступлений в течение определенного периода времени. Частные инвесторы платят за продолжение обязательств по техническому обслуживанию, которые будут финансироваться за счет платы за проезд.

Для государственного сектора цель заключается в генерировании средств для государственного бюджета в целом.

В плане структуры собственности, контрактной и финансовой структуры (несмотря на то, что частный сектор не инвестирует в новую инфраструктуру), он считается новым объектом в рамках ГЧП.

Первая франшиза была продана на чикагскую эстакадную дорогу городом Чикаго в 2004 г. Эта 99-летняя концессия на надземную платную дорогу протяженностью в 12,8 км от границы со штатом Индиана (платной дороги I-90) до скоростной дороги «Дэн Райян» (I-94) в Южном Чикаго, которая эксплуатируется в течение 50 лет Департаментом улиц и санитарии города Чикаго.

Новая организация, Chicago Skyway LLC, принадлежит компаниям Cintra и Macquarie, двум международным операторам платных дорог, которые заплатили городу 1,83 миллиарда долларов США и которые взяли на себя полную ответственность за эксплуатацию, техническое обслуживание и перестройку с правом на все сборы за проезд и поступления с концессии (вплоть до 2,5 миллиарда долларов США до 2008 г. и вплоть до 5,0 миллиардов долларов США в 2017 г.). Эта дорога пропускала приблизительно 50000 автомобилей в день в 2005 г. Эта операция принесла 500 миллионов долларов США в долгосрочный и 375 миллионов долларов США в среднесрочный резерв города Чикаго (включая 100 миллионов долларов США на социальную и бизнес-инфраструктуру в пятилетний период).

Автодорожные проекты в рамках ГЧП в других штатах

В марте 2006 г. губернатор Индианы также подписал принципиально новый законодательный акт штата, разрешающий концессию платной дороги штата Индиана протяженностью в 252,6 км консорциуму на 75 лет. В обмен штат получит 3,8 миллиарда долларов США, которые будут использоваться для финансирования программы усовершенствования автомобильных дорог на территории штата Индиана (программа под называнием «Основные шаги»).

В отношении платной дороги штата Индиана было также заключено долгосрочное лизинговое соглашение, устанавливающее тарифные ставки и возможные повышения, а также ограничивающее рентабельность инвестиций для концессионера.

Эта платная дорога была в эксплуатации с 1956. Она предоставляет собой основную перемычку между чикагской эстакадной дорогой и центром города Чикаго. Она также связывает крупнейшие города на восточном побережье Великих озер. Она пропускает 46000 автомобилей в день по западной части и 25000 автомобилей в день – по восточной.

Эта платная дорога эксплуатировалась Департаментом транспорта штата Индиана в течение первых двадцати пяти лет. Однако в 2005 г. губернатор приказал Финансовому агентству штата Индиана изучить возможность ее лизинга частной структуре. Четыре группы направили свои предложения в октябре 2005. Лизинговая концессия была предоставлена концессионной компании ITR (50% - Cintra, 50% - Macquarie), которая подала самое высокое предложение в 3,8 миллиарда долларов США. Эта лизинговая операция стала возможной благодаря санкционирующему законодательству: Закон «Об основных шагах» (№ 1008), разрешающий исполнение этого концессионного соглашения, был принят в марте 2006 г.

Вышеупомянутая оплата за концессию обеспечивает финансирование программы «Основных шагов», направленную на поддержку двухсот транспортных проектов в штате, включая начало строительства дороги I-69 между Эвансвиллем и Индианаполисом. Поступления также позволят профинансировать проекты в семи округах, по которым проходит платная дорога; их объем составляет 150 миллионов долларов США за двухлетний период для дорожных и мостовых проектов во всех девяносто двух округах штата.

Так же, как Чикаго и Индиана, Флорида и Пенсильвания разрабатывают планы по лизингу существующих инфраструктурных активов. Заявка на концессию была инициирована пенсильваннским Агентством платных дороги, а Департамент транспорта штата Флорида рассматривает возможность предоставления частной концессии на платную дорогу «Аллигейтор Элли» (I-75).

Следует с осторожностью подходить к долгосрочным концессиям для частного сектора, таких как Чикагская эстакадная дорога и платная дорога штата Индиана, так как не ясно, насколько прочным является их заинтересованность в долгосрочный период на уровне штата и на местном уровне. Общественная поддержка таких инициатив в разных местах варьируется, но правительства штатов и местные органы могут рассмотреть свои потенциально арендуемые активы в качестве возможного источника новых поступлений. Также существует оппозиция использованию однократных лизинговых выплат на проекты, не связанные с транспортом.

Например, губернатор штата Нью-Джерси оставил планы «монетизации» платной дороги Нью-Джерси в связи с общественной оппозицией и отсутствием законодательной поддержки. Вместо этого он предложил создать новое государственное агентство, которое будет эмитировать облигации, обеспеченные более высокими тарифами на платных дорогах Нью-Джерси.

См. более подробную информацию о сопоставительном анализе законодательства штатов на веб-сайте: http://www.fhwa.dot.gov/PPP/legislation.htm

Выводы и уроки

Несмотря на то, что в США сохраняются скептическое отношение к ГЧП и вопросы о правильной роли частного сектора в развитии инфраструктуры, по-прежнему существует интерес к привлечению частного сектора к развитию сети автомобильных дорог в Соединенных Штатах.

Этот интерес активно поощряется на федеральном уровне и на уровне штатов. Новые механизмы ГЧП, новое законодательство и инструменты обеспечивают государственные финансовые средства, которые могут обеспечить привлечение значительных ресурсов частного сектора.

В мире опыт показывает, что ГЧП может справиться с вызовами, но существует необходимость в том, чтобы все стороны понимали связи в рамках ГЧП и соблюдали интересы другой стороны при удовлетворении финансовых потребностей системы наземного транспорта США. Таким образом, сложность механизмов ГЧП должна быть ограничена и большое значение имеет надлежащее и справедливое распределение рисков между государственным и частным секторами. Также должен быть обеспечен государственный контроль над предоставлением услуг для сообщества.

Ключевым элементом для удовлетворения этих требований является разрешающее законодательство штатов, предоставляющее возможности для привлечения частного сектора в рамках ГЧП. Законодательные и нормативно-правовые рамки должны быть достаточно гибкими, чтобы ускорить эффективную по затратам реализацию необходимого транспортного проекта. Фактически почти половина штатов США в настоящее время имеют официальные органы, работающие с транспортными проектами в рамках ГЧП (т.е., автодорожные агентства).

Другим важным элементом является политическая воля и серьезность государственного курса на поощрение частных партнеров к созданию отношений по автодорожному проекту в рамках ГЧП. Необходима местная поддержка для обеспечения развития объекта транспортной инфраструктуры.

Можно сказать, что другие штаты (помимо представленных в разборе случаев из практики) в настоящее время рассматривают возможности заключения концессионных соглашений или создания государственно-частных предприятий.

Например, в Нью-Джерси существует предложение о продаже доли в платных дорогах New Jersey Turnpike и Garden State Parkway. Также в Нью-Йорке рассматривается мера, которая позволит инвесторам перестроить или заменить мост Tappan Zee через реку Гудзон.

Штат Вирджиния также объявил, что он отдаст в лизинг платную дорогу за чертой города Ричмонда частной фирме за 522 миллиона долларов США. В 2006 г. Орегон подписал соглашение с частными инвесторами на три проекта по созданию платной дорог.

При том, что некоторые штаты, такие как Калифорния, Техас, Флорида и Пенсильвания предпочли частные концессии на взимание платы за проезд, другие выбрали более традиционный способ финансирования посредством эмиссии муниципальных облигаций через свои департаменты транспорта или специальные государственные органы по сбору платы за проезд.

В завершение, как американские, так и иностранные инвесторы в настоящее время рассматривают формирующиеся американские рынки как возможность для инвестиций в инфраструктуру . Растущее число частных акционерных фондов стремятся к инвестициям в активы общественной инфраструктуры; они имеют тенденцию предпочитать долгосрочные инвестиции в платные дороги (последний кризис кредитования не должен повлиять на эту тенденцию).

Что касается потребностей существующей транспортной инфраструктуры США в плане ремонта, модернизации и расширения, частные и тарифные поступления должны сыграть основную роль в финансировании транспортной инфраструктуры в будущем.

Дополнительная информация

Интернет-досье AIPCR ПМАДК (www.piarc.org) «Маршруты/дороги в 2006 г.»- № 332;

Министерство транспорта США - Федеральная дорожная администрация- «Изучение опыта государственно-частного партнерства в области транспорта в Соединенных Штатах» Заключительный отчет (заказ 05-002), подготовленный консультативной группой AECOM для Управления политики и правительственных дел (7 июля, 2007 г.).

Министерство транспорта США - Федеральная дорожная администрация- «Пособие по применению государственно-частного партнерства в автодорожных проектах» (2006 г.)

Министерство транспорта США - Федеральная дорожная администрация - «Вопросы и варианты роста платы за проезд и ценообразования в целях финансирования мер по усовершенствованию в области транспорта» Заключительный отчет (заказ 05-2002), подготовленный консультативной группой AECOM для Управления по исследованиям в области транспортной политики (9 июня 2006 г.).

«Государственно-частное партнерство. Принципы политики и финансирования». Э.Р.Йескомбе. 2007 г.

«Свежий взгляд на роль частных инвестиций в области транспортной инфраструктуры». Кеннет Орски, 2008 г.

«Изучение опыта ГЧП», Федеральная дорожная администрация США (http://www.fhwa.dot.gov/PPP/case_studies.htm)
Последнее обновление: Март 2009