Изучение международного опыта: Индонезия

ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЭТИМ ПРИМЕРОМ? Индонезия прошла долгий путь в развитии платных дорог. Проекты были начаты более 30 лет назад и было построено более 1000 км дорог. При этом по сравнению с другими азиатскими странами, развитие ГЧП было ограниченным. Первые значимые регуляции и инициатива ГЧП в конце 1990-х были приостановлены азиатским кризисом. Второй раунд работы по ГЧП начинался медленно даже после принятия новых положений о ГЧП в 2005 г. На настоящий момент только две платные дороги были предложены в рамках ГЧП. Обе вышеупомянутые платные дороги были специальными проектами, т.е., они не были определены, оценены или приоритизированы в рамках объективного анализа ГЧП и они обе требуют значительной поддержки со стороны правительства. Первая платная дорога, предложенная в рамках ГЧП, может быть согласована в этом году (2008 г.). Правительство признало, что ГЧП в области платных дорог имеет большое значение, но что многие предложенные дороги, несмотря на экономическую реалистичность, являются слабыми в финансовом плане. Правительственное регулирование, таким образом, обеспечивают поддержку со стороны правительства различными способами в зависимости от типа и характеристик проекта. Для ряда проектов предлагаются КОЭ. Существует значительная потребность в портфеле приемлемых проектов, тендер на которые должен быть проведен в рамках ГЧП, а также в разработке ряда успешных автодорожных проектов по конкурентным контрактам на ГЧП, при продолжающейся уверенной поддержке со стороны многосторонних организаций, в частности, Всемирного банка и АБР.

Предыстория развития ГЧП в Индонезии

Ситуация до азиатского кризиса до 1998 г.

Опыт Индонезии в области привлечения частного сектора к развитию общественной инфраструктуры датируется началом 1990-х. К концу 1997 г. (начало азиатского финансового кризиса) страна привлекла более 20 миллиардов долларов США в инвестиции, преимущественно в области электроснабжения (10,2 миллиарда долларов США), электросвязи (8,4 миллиарда долларов США) и транспорта - в основном в автомобильные дороги (2,1 миллиарда долларов США). В некоторых случаях были достигнуты положительные результаты, тогда как в других случаях возникали значительные трудности.

В 1997 г., на начальном этапе азиатского кризиса, правительство Индонезии (ПИ) в лице Министерства планирования государственного развития (Bappenas) рассмотрело проекты в рамках ГЧП, предпринятые различными министерствами (или) государственными предприятиями (ГП). Как и ряд других стран региона, Индонезия сосредоточила внимание на использовании частного сектора в целях развития гринфилд-проектов.

В обзоре Bappenas был сделан вывод о том, что структурные реформы имеют тенденцию отставать (с незначительным прогрессом в реформе ценообразования и субсидирования), нормативно-правовые рамки не были достаточно надежными, а, кроме того, вопрос необходимой конкуренции не решался должным образом. В рамках проектов существовала тенденция проведения непрозрачных инициативных процедур, что стало основой для низкого уровня управления (коррупции, сговора и кумовства).

На основании этого обзора было принято решение о необходимости эффективной системы для надзора за программой ГЧП. Было принято решение об ускорении формирования национальной концепции путем создания межотраслевой стратегии нормативно-правовых рамок для ГЧП.

В результате в 1998 г. было издано положение Кеппрес 7/1998, (далее именуемом «Положение 1998 г. о ГЧП») о сотрудничестве между правительством и частными предприятиями в целях развития инфраструктуры и (или) управления инфраструктурой.

При этом следует отметить, что «кеппрес» – это решение или постановление президента и, как правило, оно не относится к национальным законам и Конституции. Таким образом, в тех случаях, когда такое постановление противоречит более важному законодательному акту, оно не может быть применено.

Кеппрес определяет политику ПИ по ГЧП и методы мониторинга таких проектов. К основным политическим задачам относятся рост инвестиций в инфраструктуру и более высокое соотношение цены и качества в проектах ГЧП. В нем устанавливаются широкие принципы прозрачности и конкурентных торгов, а также защиты интересов потребителя и инвестора, на которых основывается реализация проектов в рамках ГЧП.

Период во время и после азиатского кризиса

Инструкции Bappenas, хотя и были разработаны в черновом варианте, не применялись в соответствующих целях в связи с азиатским кризисом, когда в основном развитие инфраструктуры (и все проекты в рамках ГЧП) было фактически приостановлено на 5-6 лет.

После официальной публикации Положения 1998 г. о ГЧП административные механизмы его реализации подверглись значительным изменениям и реформированию, особенно с учреждением в 2001 г. Комитета по политике ускорения развития инфраструктуры (KKPPI).

KKPPI это межведомственный комитет под председательством Координирующего министра по экономическим вопросам; он был учрежден в 2001 г. В его состав входят 10 ключевых инфраструктурных министерств и его основной функцией является ускорение развития инфраструктуры, в его задачи входит формулирование политики и стратегии. Часть его задач заключается в создании эффективный рамок ГЧП (замена Положения 1998 г. о ГЧП), которые соответствовали бы произошедшим политическим, нормативным и институциональным реформам. Многие принципы, отраженные в Положении о ГЧП 1998 г. и проекте рабочего пособия, тем не менее, сохраняют свою значимость до настоящего времени.

Работой Секретариата KKPPI руководит Заместитель по вопросам координации инфраструктуры и региональному развитию (CMEA) в качестве Первого секретаря, и Заместитель по коммунальным объектам и инфраструктуре (Bappenas), в качестве Второго секретаря. Такое наложение обязанностей не является уникальным, но, вероятно, снизило эффективность законов и положений о ГЧП.

Формулировка основ ГЧП является одной из основной задач KKPPI, внимание которого также направлено на реализацию ГЧП и создание основ для оказания общественных услуг. Определение инфраструктуры в положениях распространяется на транспорт, который в Индонезии разделен между двумя министерствами: Министерством транспорта, которое отвечает за транспортную инфраструктуру помимо автомобильных дорог и Министерством строительных работ, отвечающим за автодорожную инфраструктуру.

С точки зрения частного инвестора, объявленная государственная политика в области проектов в рамках ГЧП должна предусматривать:

• Справедливый коэффициент окупаемости капиталовложений;
• Прозрачные процедуры закупок;
• Предсказуемые и обоснованные нормы результативности;

Эти аспекты, равно как и последовательные механизмы изменения тарифов и урегулирование жалоб и споров, необходимы. Это требует от правительства создания юридических и нормативно-правовых рамок, поощряющих принятие и управление частным сектором - в обмен на привлекательную и согласованную ставку доходности – рисков строительства, владения и эксплуатации объектов инфраструктуры в течение согласованного периода действия концессии, который может длиться 20 лет или более.

Этот также означает, что определение тарифов должно быть прозрачным, а поступления, заработанные инвестором, должны, в принципе, быть достаточными для полного возмещения издержек. Если это делает издержки на какие-либо услуги недоступными для неимущих пользователей, в целях устранения этого недостатка должны быть должным образом количественно определены и нацелены правительственные субсидии, чтобы гарантировать предоставление преимуществ только тем лицам, для которых они предназначены.

Доказательства этих обязательств продемонстрированы в двух последующих президентских постановлениях, которые были приняты в 2005 г., включая важное постановление в области ГЧП о сотрудничестве правительства с бизнесом в области обеспечения инфраструктуры (в качестве замены для «Положения 1998 г. о ГЧП»). В середине февраля 2006 г. Координирующим министром по экономическим вопросам также был объявлен пакет мер по обеспечению инфраструктуры.

Положение 2005 г. о ГЧП устанавливает межотраслевые нормативно-правовые рамки ПИ в области ГЧП. Принятое в ноябре 2005, оно имело четыре основные задачи, т.е.: обеспечение надежных нормативно-правовых рамок; обеспечение ясности и предсказуемости правил игры для инвестиций в инфраструктуру; продвижение устойчивого обеспечения инфраструктуры; а также обеспечение подотчетных, конкурентных, справедливых и прозрачных процедур закупок в рамках ГЧП.

Положение 2005 г. о ГЧП имеет важные аспекты, которые были обнаружены впоследствии, а именно:

• общие принципы партнерства (обоюдные потребности, взаимная поддержка и рентабельность);
• значение государственного предварительного исследования (при подготовке анализа социальных издержек и преимуществ, изучение капитальных расходов, экологическое исследование, а также выбор механизмы ГЧП);
• коммерческие вопросы, включая определение и корректировку тарифов, управление рисками, поддержка со стороны правительства; а также
• справедливые, прозрачные, конкурентные и подотчетные процедуры, проводимые концессионером в рамках ГЧП.

Развитие событий после 2007 г.

Эти два положения все же считались недостаточными для создания эффективных рамок ГЧП; заканчивается работа над поправками. В 2006 г. было подготовлено Оперативное руководство для более подробного описания положений.

При том, что положения 1995 основывались на предыдущих правилах, они имели ограничения как в структуре, так и в уровне детализации. Что касается уровня детализации, они не были достаточно полными (например, требовалась больше информации о процессе проведения консультаций), некоторые части противоречили друг другу (были смешаны традиционные государственные закупки и закупки в рамках ГЧП) и освещение этих вопросов в руководстве не имело юридического статуса.

При этом следует отметить, что технически законопроект, вероятно, был адекватным, даже при наличии определенных недостатков.

В настоящее время (июнь 2008 г.) предусматривается, что руководство будет скоро дополнено этими законодательными, политическими и организационными поправками – как четко указано в пакете политических мер – что сделает межотраслевые рамки ГЧП полностью функциональными.

Подразумевается, что редакция положений 2005 г. будет скоро завершена. При этом необходимо уточнить ряд вопросов, включая несколько небольших, но крайне важных предлагаемых изменений, в том числе:

• повторное проведение тендеров в случае недостаточного участия;
• незапрашиваемые предложения;
• роль ГП в процессе ГЧП.

Центральный отдел по вопросам ГЧП учреждается в настоящий момент KKPPI для помощи пользователям руководства по ГЧП и обеспечения соответствия Положению о ГЧП. В дальнейшем объем, функции и организационная структура секретариата KKPPI, в том числе отношение Центра по ГЧП с сетью узловых пунктов ГЧП должны быть определены законодательными постановлениями.

Сектор платных автомобильных дорог и ГЧП

Историческое развитие

Можно сказать, что существуют, по крайней мере, три периода развития платных дорог в Индонезии:

• Первый период: Государственное развитие платных дорог при государственном финансировании, 1978-1990 гг.
• Второй период: Концессия на платные дороги 1990-2001 гг. (включая время Азиатского кризиса).
• Период после 2001 г.: Возобновление концессий на платные дороги и развитие основ ГЧП.

Первый период

Опыт Индонезии в области платных дорог начинается в 1978 г., когда первая платная дорога Индонезии была профинансирована правительством и передана Jasa Marga в качестве собственного капитала. Jasa Marga в то время была единственной (государственной) компанией в секторе, которая имела право на эксплуатацию платных дорог. Платная дорога Джагорави с общей протяженностью в 59 км, соединявшая Джакарту, Богор и Чиауи, была введена в эксплуатацию в 1978 г.

Развитие последующих платных дорог Jasa Marga в первый период было профинансировано в основном сочетанием иностранных займов (одолженных правительством) и эмитированных Jasa Marga облигаций в индонезийских рупиях.

В более ранний период существования платных дорог в Индонезии существовало ожидание того, что займы в целях концессии на платные дороги будут поддержаны Jasa Marga и (или) правительством, и поэтому оценка проекта кредиторами была скромной.

Первый период развития платных дорог не может быть определен как развитие в рамках ГЧП. В конце 1980-х, правительство пригласило частный сектор к участию в развитии сети платных дорог на основании схем типа «Строительство, эксплуатация и передача» (СЭП).

Второй период

После законодательных изменений в 1987 и 1990 гг. Jasa Marga получила полномочия на сотрудничество с другими сторонами и на представление концессий на платные дороги.

Около трети этой сети было создано частными консорциумами, при этом Jasa Marga была миноритарным партнером в каждом консорциуме.

Инвестиции в акционерный капитал частных платных дорог искали исключительно среди местных инвесторов, тогда как задолженность финансировалась комбинацией внутреннего банковского кредитования и коммерческих векселей, часть которых продавалась иностранным покупателям. После корректировки концессий при адекватном распределении рисков между государственным и частным секторами, частные финансисты должны были принять на себя больший объем рисков, а именно, коммерческих рисков развития и эксплуатации платных дорог. В целом, отдельные активы проектов по платным дорогам считаются более рискованными, чем портфель диверсифицированных активов платных дорог (например, корпоративный риск Jasa Marga).

Третий период

Этот период современной ситуации (последовавшей за азиатским кризисом). Он характеризуется двумя основными типами платных дорог и деятельности в рамках ГЧП.

Правительство возрождает проекты создания платных дорог, которые были приостановлены в результате кризиса 1988-2000 гг. После 2001 г. Министерство предложило незамедлительно приступить к работе с проектами создания платных дорог с общей протяженностью в 322 км. При этом частный интерес был ограничен, и было получено большое число предложений, «несоответствующих новому Положению о ГЧП» в ответ на попытки провести тендер.

Этот период также отмечается как время перемен, включая:

• Реформу регулирования в целях поддержки участия частного сектора в развитии платных дорог;
• Ряд проектных операций и прогресс; а также
• Предложения по типовым проектам платных дорог в рамках Положения о ГЧП.

Предыстория ГЧП и транспортный сектор

Организация сектора для ГЧП

Согласно «Положению 1998 г. о ГЧП», к объему инфраструктуры относятся платные дороги и мосты. За этот сектор, регулируемый отдельным законом, отвечает соответствующее отраслевое министерство, т.е. Министерство строительных работ. По состоянию на 2005, к законодательству об инфраструктуре относится (высший) Закон № 38/2004 «О дорогах», который предоставляет мандат отраслевым министерствам, а также различные Положения о ГЧП, принятые по президентским указам.

Эта законодательная структура является одинаковой для большинства отраслевых министерств, и, таким образом, поскольку существует большое число обязанностей в рамках сектора для развития инфраструктуры, большое значение имеет эффективная координация. Критическую роль, таким образом, в этом плане играет KKPPI. Поэтому KKPPI разработала пакет политических мер для реализации ГЧП, состоящий из политических, нормативных и институциональных элементов.

Каждое отраслевое министерство также должно учредить узловой пункт или ячейку ГЧП, которые, как планируется, должны полностью координировать свои действия с центром и друг с другом. Одна из функций узловых пунктов заключается в помощи Центру ГЧП для мониторинга соблюдения Положения о ГЧП с помощью Руководства по ГЧП.

Сеть ГЧП необходима в Индонезии, так как проекты в рамках ГЧП реализуются децентрализованным образом и (или) через отраслевые министерства, а также потому что Индонезия приняла решение, вероятно, правильное, о том, что каждый сектор сталкивается с довольно разными вопросами (сравните платные дороги и электростанции) для обеспечения основы сектора, несмотря на то, что многие вопросы, такие как конкуренция, прозрачность и надлежащая подготовка проекта являются межотраслевыми требованиями ГЧП.

Одна из целей Центра ГЧП и узловых пунктов ГЧП является обеспечение каждой операции в рамках ГЧП независимо от сектора с последовательным контролем качества. Второй целью является устранение препятствий в целях постепенного совершенствования условий ГЧП.

Указом Министерства финансов был учрежден отдел управления рисками (ОУР), для принятия решений и управления финансовой поддержкой инфраструктурных проектов в рамках ГЧП.

Следует отметить, что значительные работы, проведенные правительством ИНдии на различных уровнях, таких как Bappenas, CMEA, KKPPI, Министерства общественных работ, транспорта и других отраслевых министерств, была профинансирована в рамках технической помощи Всемирного банка и АБР по крупным грантам и займам.

Таким образом, многие отчеты, руководства и проекты законов и положений были созданы консультантами при поддержке ПИ, при этом прогресс развития ГЧП ограничен, особенно в области автомобильных дорог, и в транспортном секторе в целом.

Это стало возможным в силу ряда явных причин, включая азиатский кризис, который длился в Индонезии дольше, чем в остальных азиатских странах, политические перевороты, финансовые кризисы, ненадлежащие законы (см. ниже), наложение обязанностей в рамках правительства, институциональные недостатки, потенциал и другие причины. При этом постоянное совершенствование законодательства и составление отчетов о проблемах сами по себе недостаточны, даже несмотря на то, что законы и руководства являются довольно хорошо разработанными и соответствуют хорошему или передовому опыту.

Руководство по реализации ГЧП

При том, что правительство Индии потратило значительные средства на подготовку руководства по реализации ГЧП на основании закона 2005, статус руководства был неопределенным с учетом того, что на него не было ссылки в законе. Кроме того, руководство не разъясняло противоречивые положения самого закона. В настоящее время предложено включить основную часть руководства по ГЧП в пересмотренные положения в качестве приложения.

Регулирование: регулятор сектора и перераспределение четырех основных функций

Регулятор сектора имеет большое значение, так как одна из его функций заключается в том, чтобы обеспечить равные условия игры. В области платных дорог это агентство исполняет роль регулятора и нанимающего органа. По этой причине ГЧП, вероятно, будет менее привлекательным для других секторов с точки зрения частного сектора в связи с дискредитацией взаимозависимости, меньшей прозрачности и более высокой возможности конфликта интересов.

Таким образом, существуют четыре функции, обеспечивающие равные условия игры (это функция формирования политики (компетенция отраслевого министерства), функции регулятора, нанимающего органа и оператора), которые должны быть перераспределены. Задача состоит, по крайней мере, в поиске функционально независимого оператора, что важно в связи с тем, что частично его роль заключается в обеспечении соблюдения «правил игры в ГЧП» в Индонезии.

В области платных дорог прогресс был достигнут, однако отсутствует независимый регулятор, а регулирующий орган по-прежнему имеет противоречащие функции, поэтому считается, что в этом плане необходимы дальнейшие усилия.

Реализация ГЧП и местное правительство

Местная автономия позволяет местному правительству организовывать и реализовывать собственные проекты в рамках ГЧП в зависимости от указаний от местного парламента. Положение 2005 г. о ГЧП также распространяется на ГЧП на местном уровне. Предполагается, что любой акт местного парламента должен соответствовать Положению 2005 г. и руководству о ГЧП.

Другой соответствующий вопрос связан с местной финансовой поддержкой проектов в рамках ГЧП на местном уровне. Прозрачность имеет большое значение в применении Положения о ГЧП на местном уровне, если местное правительство стремится реализовать большее число проектов в рамках ГЧП.

Процесс реформ

Постановление правительства о платных дорогах, № 15/2005,

Новое постановление правительства № 15/2005 о платных дорогах реформировало правовые рамки и теоретически проложило путь для увеличения числа ГЧП в автодорожной сфере. Сектор был разделен благодаря выделению регулирующей функции основного государственного предприятия Jasa Marga; предусматривалось учреждение нового регулирующего органа и прекращение монополии Jasa Marga на развитие платных дорог; кроме того, частные инвесторы получили право конкурировать с Jasa Marga в тендерах на новые проекты по схеме «строительство-эксплуатация-передача» или на новые концессионные проекты.

Индонезийское агентство платных дорог (BPJT) было учреждено в июне 2005. в его компетенцию входит разработка бизнес-планов и технико-экономического обоснования для проектов по созданию платных дорог, проведение тендеров, содействие в землеотводе, рекомендацию тарифов для таких проектов; а также надзор за реализацией концессии на платные дороги.

Положение 2005 г. о ГЧП.

Как уже обсуждалось выше, принятие этого положения в 2005 г. должно было придать больше уверенности частным инвесторам, установив четкие правила игры в рамках политики правительства.

Указ Президента «О приобретении земли» № 36/2006.

В 2006 г. было принято измененное правительством положение о приобретении земли. Оно приблизило государственную политику в области приобретения земли к международно признанным принципам, в частности, в вопросах недобровольного переселения.

Министерство также издало указ о тарифах.

Указ позволяет устанавливать тарифы на платных дорогах на основании процедуры конкурсных торгов. В то же время, тарифы на существующих платных дорогах были существенно повышены для обеспечения финансовой устойчивости их эксплуатации. Для завершения правовых рамок, Министерство издало ряд положений, относящихся к вопросам реализации.

Земельный фонд

Правительство в настоящее время основало оборотный земельный фонд и учредило Агентство общих услуг, которое будет обеспечивать приобретение земли перед выставлением проекта на тендер. BPJT (Индонезийское агентство платных дорог) будет выступать в качестве земельного банка, содействующего и управляющего процессом приобретения земли; кроме того, правительство подготовило стартовый капитал для земельного банка.

Поддержка со стороны правительства и рамки управления рисками

Поддержка со стороны правительства будет предоставлена проектам, которые соответствуют требованиям Положения 2005 г. о ГЧП. Поддержка со стороны правительства основана как на этом положении, так и на принципах управления и контроля над финансовыми рисками либо министром финансов, либо Отделом регионального финансирования в том случае, если государственная помощь будет предоставлена региональным правительствам.

В 2006 г. министр финансов издал официальное Руководство по контролю и управлению рисками обеспечения инфраструктуры. К типам освещаемых рисков относятся политические риски и риски, связанные с эффективностью проекта и со спросом. Представляется, что, если для проекта по платным дорогам требуется правительственная финансовая поддержка, он должен соответствовать Положению о ГЧП.

Программа/проекты в области автомобильных дорог

Статус существующей программы платных дорог

• В эксплуатации: 4 звена, 51,6 км;
• На этапе строительства: 7 звеньев, 114,55 км;
• Подписано концессионное соглашение: 16 звеньев, 641,14 км;
• Завершение концессионного соглашения, 3 звена, 104,72 км;
• На этапе проведения тендера: 4 звена, 61,94 км;
• На этапе предварительной квалификации, 2 звена, 117,12 км;

Общая протяженность платных дорог, создаваемых по существующим проектам, составляет 36 звеньев и около 1151 км с общей стоимостью в приблизительно 91824 миллиарда рупий (около 82,6 миллиарда долларов США). В то же время правительство сейчас готовит на тендер 18 звеньев платных дорог протяженностью в около 683 км с приблизительной стоимостью в 37926 миллиардов рупий (около 3,8 миллиарда долларов США).

Типовые проекты в рамках ГЧП

The government also proposed two toll road projects to be designated 'model' projects. That meant in theory that they would be developed in strict accordance with the 2005 PPP regulations. These two projects are namely:

1. Медан-Куала-Наму-Тебинг-Тингги (предлагаемый проект обеспечит прямой и жизненно важный доступ к проектируемому новому аэропорту в Медане. При этом расчетный финансовый ВНД составляет только около 9% и это намного ниже целевого уровня - 18-19%);
2. Соло-Мантинган-Нгави-Кертосоно (часть проекта по созданию платной трансяванской дороги). Финансовый ВНД составляет около 14 %.

Эти проекты нуждаются в поддержке со стороны правительства, и правительство рассмотрело возможность предоставления государственной финансовой помощи, используя более рациональный подход к стимулам и субсидиям, повышая конкуренцию и двигаясь в сторону более рыночно-ориентированных тарифов.

Тем не менее,в настоящее время субсидии являются более приемлемой формой поддержки для схемы ГЧП, и правительство сейчас готовит проведение тендеров на платную дорогу из порта Джакарты – части внешней кольцевой дороги Джакарты (JORR). В связи с низкой финансовой эффективностью, правительство будет разрабатывать проект при финансировании JBIC, а позже выставит его на тендер для частного сектора по схемам «эксплуатация и техническое обслуживание» (включая, возможно, КОЭ) в соответствии с его инициативами по ГЧП.

Техническое обслуживание национальных автомобильных дорог и финансирование

Общая протяженность национальной сети автомобильных дорог составляет приблизительно 36600 км; 50% общей национальной сети автомобильных дорог находится в хорошем состоянии, 31% - в удовлетворительном состоянии, и остальные 20% - в плохом состоянии.

Также были предприняты усилия по улучшению сети автомобильных дорог частично через совершенствование процедуры закупок с использованием инновационных подходов, включая основанные на эффективности контракты на техническое обслуживание, которые будут применяться в рамках пилотного проекта, предложенного на 2008 г.

Правительство также заявило о полной поддержке принципов работы автодорожного фонда.

Основные изменения в секторе и проблемы развития платных дорог

Правительство Индонезии провело ряд серьезных реформ, которые оказали влияние на сектор платных автомобильных дорог или определили его направление; среди задач этих реформ были следующие:

1. Внедрение механизмов автоматической корректировки тарифов;
2. Использование существующих активов платных дорог в целях финансирования новых платных участков дорог; а также
3. Реформы земельной политики, обеспечивающие своевременное приобретение земли.
4. Была также предпринята попытка разделить функции формирования политики, планирования и регулирования в операциях, связанных с платными дорогами.

Значительное обсуждение и внимание были направлены на возможности привлечения нового частного капитала для развития платных дорог; кроме того, Всемирный банк оказывает техническую помощь ПИ в реорганизации институциональных и нормативно-правовых рамок развития платных дорог.

Инвесторы в секторе платных автомобильных дорог по-прежнему сталкиваются с рядом следующих основных вопросов:

Нормативно-правовые рамки:  существовал общий консенсус между основными участниками о необходимости реформы в области платных дорог, включая разделение функций формирования политики, планирования и регулирования. Был достигнут определенный прогресс, однако созданный орган по-прежнему сочетал функции регулирования и ведения контрактов.

Определение тарифов и другие нормативные риски: тарифы за проезд по платным дорогам устанавливаются Указом Президента и не пересматривались в течение десяти лет до недавнего подъема в среднем на 25%. В настоящее время внедрен механизма автоматической корректировки тарифов; он основан на должным образом структурированной формуле, рассчитанной на привлечение частных инвесторов и обеспечение капиталовложений в рамках проекта. По-прежнему не ясно, как это будет работать на практике. Последствия децентрализации: в условиях децентрализации важно выяснить все юридические и нормативные вопросы.

Приобретение земли:  Многие концессии на платные дороги не дошли до этапа строительства по причине трудностей, связанных со своевременным приобретением земли, так как не существовало применимых правовых механизмов экспроприации земли для общественных услуг (таких, как автомобильные дороги) и оформления договоренности о ценах на покупку земли. Этот вопрос был решен в принципе и по-прежнему представляется как достигнутый успех.

Последовательный план развития транспорта: помимо создания национального агентства платных автомобильных дорог, государство в целом и регионы должны сформулировать надежную и прозрачную процедуру реализации последовательного плана развития транспорта, относящегося как к платным, так и бесплатным дорогам, различным типам транспорта, и обеспечивающего доступность для частных инвесторов и целенаправленное прогнозирование спроса на платные дороги. Уже составлено несколько согласованных планов, однако много еще предстоит сделать.

Европейская торговая палата в Индонезии заявила, что национальная программа развития инфраструктуры является реалистичной, однако правительству предлагается сосредоточить внимание не только на обеспечении юридической уверенности, но и на ускорении реализации.

«Одной из основных причин, по которым первый Инфраструктурный саммит оказался неуспешным, заключается в том, что не существовало правовых рамок, и было предложено, обеспечивая необходимые правовые рамки для привлечения инвесторов, наращивать программный потенциал реализации программ, который явится ключом к успеху в будущем.

Правительство провело первый Инфраструктурный саммит в 2005 г.; на нем было предложено в целом 91 проект на сумму в 22,5 миллиарда долларов США. При этом было заключено только девять сделок. Во время саммита 2006 г. правительство выставило 10 «типовых» проектов (включая 2 платные дороги) на 4,4 миллиарда долларов США. Кроме этого, также, предложен еще 101 потенциальный проект на приблизительно 14,7 миллиарда долларов США.

Европейская торговая плата оказывает помощь Министерству финансов в наращивании потенциала, так как ключевым фактором является реализация. Таким образом, правительство должно обучать людей, которые будут работать в команде, и владеть лучшим мировым опытом.

Выводы и уроки

Индонезия прошла долгий путь в развитии платных дорог. Проекты были начаты более 30 лет назад, и было построено более 1000 км дорог. Индонезия вложила больше средств и времени в разработку собственных рамок ГЧП, но к настоящему времени ее успех был ограниченным. При этом, как представляется, общая концепция ГЧП в достаточной степени понимается в высших правительственных кругах, эффективная реализация остается проблемой. Поэтому в секторе платных автомобильных дорого реальные проекты в рамках ГЧП остаются трудно реализуемыми.

Наследие прямого участия правительства в платных дорогах через Jasa Marga, а также в других транспортных секторах с использованием других ГП может преобладать в мышлении. Существует тенденция передачи ГП проектов, которые могли бы быть хорошими кандидатами для ГЧП. При том, что определенный прогресс был достигнут в секторе платных автомобильных дорог по превращению Jasa Marga в корпорацию, участвующую в торгах на проекты в конкуренции с частными компаниями или в качестве партнера частных компаний, на практике ничего этого еще не происходило.

При том, что доступно больше средств из государственных и частных источников, частное финансирование все еще недостаточно и существует необходимость в развитии адекватной программы платных дорог и приоритизации для выделения государственного финансирования тех проектов, которые наиболее приемлемы для ГЧП.

Основные проблемы для выбора, подготовки и реализации проектов:

• Взаимодействие «бизнес-бизнес» (B2B) в отличие от подхода ГЧП. B2B подразумевает прямой контракт ГП с частным концессионером без ссылки на Положение о ГЧП;
• Внесение изменений или корректировок в приоритетность реагирования на предвиденные решения правительства;
• Роль Центрального отдела по ГЧП и узловых пунктов ГЧП в проекте государственно-частного партнерства остается неопределенной;
• Необходимость обратить внимание в Положении и Руководстве о ГЧП на местные правительства;
• Минимальные требования для проведения предварительного анализа реалистичности или технико-экономического обоснования для конкурсных и внеконкурсных проектов в рамках ГЧП;
• Полнота оценки воздействия на окружающую среду для обеспечения возможностей нанимающего агентства по расчету издержек на устранение отрицательного воздействия на окружающую среду в результате проекта в рамках ГЧП;
• Важность включения процедур управления рисками и положительного опыта создания Руководства по ГЧП и необходимость пересмотра последнего для включения более прямой и адекватной поддержки со стороны правительства, а также поддержки для местного правительства и (или) со стороны местного правительства;
• Обращение ко всему спектру механизмов ГЧП: необходимость в выборе механизма для каждого проекта в соответствии с условиями Индонезии;
• Необходимость зондирования рынка частным сектором; помощь в подготовке финансово успешных проектов;
• Избыточная детализация в проведении тендерных процедур вызывает проблемы, например:
  • Расширенная тендерная конференция или доконкурсные переговоры;
  • Обсуждение тендерных вариантов;
  • Завершение контрактных соглашений;
  • Избежание излишней цикличности в проведении предварительной квалификации или тендерного процесса в случае, если поступило менее трех заявлений/предложений;
  • Определение пунктов контрактного соглашения, подлежащих и не подлежащих переговорам.

Важные аспекты, к которым Положение 2005 г. о ГЧП не обращается должным образом:

• определение нанимающего органа;
• подход к проектам по ГЧП, предложенных для реализации ГП;
• процесс и механизм общественных консультаций;
• государственная поддержка проектов в рамках ГЧП местными правительствами;
• определение финансового закрытия, а также процедура повторных торгов.

Должны существовать различные возможности для достижения компромисса между процедурами реализации в соответствии с лучшей международной практикой и другими предложенными методами, которые могут непреднамеренно ослабить весь процесс вплоть до момента исчезновения прозрачности, конкуренции и отчетности, которые столь значимы для ГЧП.

Дополнительная информация

«Прогресс в области государственно-частного партнерства в работе Министерства общественных работ над Программой платных автомобильных дорог», Его Превосходительство Джоко Кирманто, Министр общественных работ.