Изучение международного опыта: Индия

ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЭТИМ ПРИМЕРОМ? Страна являет собой хороший пример крупной программной реорганизации, включая важный переход от государственных заказов в сторону преобладающего внимания к успешной реализации ГЧП в автодорожной сфере за относительно короткий срок. Этот сдвиг начался около 10 лет назад с важного политического обязательства на высшем уровне и сильной поддержки со стороны многосторонних организаций, а также организаций и систем, нацеленных на создание ГЧП. Индия использует схемы ГЧП смешанного СЭП-типа и аннуитеты, что также делает ее опыт познавательным. Индия – пример того, когда законы, правила, организации, модальности, финансирование, субнациональное развитие, экспансия в нетрадиционные области для ГЧП, и т.д. развиваются на пошаговой основе. То есть, не все то, что рекомендуется как обязательное для успешного развития ГЧП, существовало изначально, и при этом страна движется в направлении всесторонней системы ГЧП. Основными факторами считаются: политический курс, признание роли автомобильных дорог в экономическом развитии и серьезный дефицит средств, первоначальная разработка ряда успешных автодорожных проектов по контрактам и благодаря сильной поддержке со стороны многосторонних организаций, особенно Всемирного банка и АБР, в частности, в области подготовки проектов, финансовой поддержки и (или) механизмов финансирования, управления рисками и тендерных процедур.

Предыстория

Экономика Индии в настоящее время находится на четвертом месте в мире по размеру и темпам роста. При этом она сталкивается как с огромным списком невыполненных работ, так и с растущим спросом на инфраструктуру.

Индийская экономика быстро росла в 2006 финансовом году. Согласно предварительным расчетам, опубликованным Центральной статистической организацией, в экономике было зарегистрировано повышение темпов роста внутреннего валового продукта (ВВП) в основных ценах (по факторным затратам) на 9,2% по сравнению с 9% в предыдущий год. Повышение темпов роста в последние годы отражено в одиннадцатом пятилетнем плане (на 2007-2012 финансовые годы); целевой среднегодовой показатель роста составляет 9% по сравнению с 8% в десятом плане.

Высокое качество инфраструктуры имеет большое значение для управления импульсами роста в экономике. Комиссия по планированию (соответствуюет Министерству планирования) отметила, что низкое качество инфраструктуры является «ахиллесовой пятой» Индии, которая, по оценкам, обходится Индии в 3-4% утраченного ВВП в год. Согласно расчетам Комиссии по планированию, Индия должна повысить свои затраты на инфраструктуру с 4-5% до 9% ВВП, если она собираться добиться целевых показателей экономического роста.

50% деревень не имеют дорог, обеспечивающих доступ к ним в любую погоду, и только 15% стратегической национальной дорожной системы имеют 4 полосы. В городах ухудшается ситуация с загруженностью дорог, что отрицательно влияет как на государственный, так и на частный транспорт. В таблице 1 предоставлено сравнение доступности инфраструктуры Индии с инфраструктурой других стран.

Источники: АБР, Международный валютный фонд, Национальная комиссия по развитию и реформам.

Отсутствие инфраструктуры также подрывает конкурентоспособность экономики. Плохая инфраструктура является препятствием для прямых частных инвестиций в бизнес, не связанный с инфраструктурой. Плохая инфраструктура также препятствует всестороннему росту и сокращению уровня бедности.

Правительство Индии учредило в дорожном секторе Национальную программу развития автомобильных дорог (NHDP) и Программу развития сельских дорог под контролем премьер-министра. При этом доступное финансирование обеспечивает менее 50% потребностей.

После многих лет изменения ситуации с ГЧП в Индии, страна сделала большие шаги в развитии программы ГЧП, особенно в дорожном секторе. Индия в настоящее время рассматривает ГЧП как обязательный механизм мобилизации необходимых ресурсов для обеспечения своих потребностей в инфраструктуре.

В последние годы Индия активно работает над поиском соответствующих основ политики, которые делали бы государственно-частное партнерство реалистичным вариантом финансирования инфраструктуры. Страна работает над созданием комплексной концепции ГЧП, обеспечивающей необходимую уверенность и систему стимулов для частного сектора, которые бы позволяли осуществлять масштабные инвестиции и одновременно обеспечивали бы надлежащие меры для контроля и сдерживания на основании прозрачности, конкуренции и регулирования.

Процесс ГЧП в Индии

Последние тенденции развития механизмов ГЧП в сфере автомобильных дорог

Стратегия

Все контракты на строительство или СЭП присуждаются по результатам конкурсных торгов.

Частный сектор в настоящее время привлекается посредством:

• Государственных контрактов на строительство;
• Концессии на некоторые участки дорог – на основании наиболее дешевого аннуитета либо минимального единовременного платежа со стороны государства;
• Концессионные соглашения допускают взимание платы за проезд на этих участках автомобильных дорог, входящих в Национальную программу развития автомобильных дорог (см. анализ в таблице ниже).

Стимулы:

• 100% прямых иностранных инвестиций разрешены для всех проектов дорожного развития;
• Стимулы включают 100% освобождение от уплаты подоходного налога на срок 10 лет;
• Национальное агентство автомобильных дорог Индии (NHAI) предоставляет гранты/финансирование для обеспечения самоокупаемости проектов развития периферийных дорог, а также поддержку интенсивности движения /гарантии на индивидуальной основе;
• Возможная доля NHAI в собственном капитале составляет вплоть до 30% СПК, учрежденных в целях развития дорожных проектов;
• Защита частных инвесторов в форс-мажорных ситуациях, включая политические, неполитические и законодательные изменения;
• Земля, необходимая для дорожного строительства, может быть арендована частному оператору в рамках ГЧП (при этом она остается в собственности государства).

Было разработано и предоставлено участникам торгов типовое концессионное соглашение. Разрабатывается крупный портфель проектов с инвестициями на сумму 50-60 миллиардов долларов США, которые, по расчетам NHAI, потребуются в течение следующих 5 лет для улучшения дорожной инфраструктуры.

Нормативно-правовые аспекты

В Акт о национальных автомобильных дорогах 1956 г. были внесены изменения для привлечения частных инвестиций в проекты по развитию, содержанию и эксплуатации дорог.

В целях уточнения стратегических и нормативно-правовых рамок на справедливой и прозрачной основе, было внедрено Типовое концессионное соглашение (ТКС) для ГЧП в национальных автомобильных дорогах. Правительство также одобрило новое Типовое концессионное соглашение (ТКС), которое некоторые считают «весьма привлекательным документом, насколько это касается кредиторов», так как оно разрешает финансирование посредством грантов и правительственных гарантий, обеспечивает высокую прозрачность, а также обращается к решению принципиальных проблем кредиторов, таких как приобретение и защита земли в случае дефолта.

Разрешение споров должно регулироваться индийским Актом 1996 г. об арбитражном разбирательстве и примирении, которые включает положения ЮНСИТРАЛ.

Институциональная структура: Организация правительства в целях ГЧП

Предпринимаются шаги по реструктуризации и укреплению Национального агентства автомобильных дорог Индии (NHAI), которое является исполнительным агентством Национальной программы автомобильных дорог.

Были сформированы институциональные механизмы для устранения проблем, возникающих в связи с задержками с получением экологических одобрений, землеотводом и т.д. Особое внимание уделяется вопросам управления транспортными потоками и безопасности*, для решения которых планируется создание Дирекции по безопасности и управлению транспортными потоками.

Было отмечено, что существенная доля роста ГЧП в Индии была обеспечена благодаря резкому изменению ситуации в результате принятия ГЧП отраслевыми агентствами, которые вначале отвергали данный механизм. Успешные пилотные проекты и значительное внимание к ГЧП со стороны Комитета по инфраструктуре при премьер-министре с уполномоченными подкомитетами обеспечивают как общее, так и стратегическое управление. Проекты ГЧП предусматриваются в процессе планирования, а также, в некоторых случаях, ГЧП в настоящее время являются стандартным вариантом, например, для национальных автодорог.

Правительство работает над активной программой по укреплению потенциала в сфере ГЧП, включая поддержку основных отделов ГЧП на уровне правительств штатов и центральных правительственных отраслевых агентств; эта программа также поддерживается Всемирным банком. Кроме того, государственные служащие, работающие в сфере ГЧП, посещают страны, реализующие успешную программу ГЧП, благодаря Фонду технической помощи Азиатского банка развития.

Правительства штатов должны больше работать над учреждением функциональных отделов ГЧП, а также разрабатывать четкие процедуры разрешения потенциально спорных вопросов, таких как незапрашиваемые предложения.

Предполагается, что эти общие рамки, основанные на лучшем международном опыте, значительно сократят сроки подготовки проектов, а также обеспечат оптимальный баланс рисков и компенсаций для всех участников проектов.

Секретарь Кабинета министров Индии отметил на недавней конференции ряд мер, которые правительство Индии предприняло в последнее время с цельюразвития концепции и наращивания потенциала ГЧП.

К этим мерам относятся следующие:

• Внедрение ГЧП в качестве предпочтительного механизма в таких областях как национальные автомобильные дороги;
• Укрепление нормативно-правовых рамок, в том числе расширение пользовательских сборов;
• Обеспечение фискальных стимулов в плане «налоговых каникул» для инфраструктурных проектов и налоговых стимулов для инвесторов, обеспечивающих долгосрочное финансирование или инвестирующих в акционерный капитал;
• Разрешение прямых иностранных инвестиций в ряде инфраструктурных секторов в размере вплоть до 100%;
• Создание отделов ГЧП во всех центральных министерствах и правительствах штатов;
• Создание Комитета по оценке государственно-частного партнерства (PPPAC) на национальном уровне;
• Подготовка типовых документов, таких как Типовые концессионные соглашения, методика предварительной квалификации и процедура закупок.

Финансовые аспекты, модальность и риски

Фонд обеспечения окупаемости (ФОО) был учрежден вместе с Руководством и представляется, что он работает довольно хорошо.

Предусатривается предоставление финансирования на более длительные сроки, в соответствии со сроками концессий в рамках ГЧП, для чего планируется создание фонда в 6 миллиардов долларов США при IIFCL (индийской компании инфраструктурного финансирования).

В 19 проектах частные операторы предложили заплатить вперед за дорожные концессии*. Даже среди проектов, в которых была выбрана помощь со стороны ФОО, компонент гранта в среднем приходится только на 8% общей стоимости проекта (по сравнению с потолком в 40%). Используется несколько схем ГЧП. Выше упоминалось СВЭП. При этом все большую популярность в Индии приобретает модель аннуитета.

В коридорах с высокой плотностью, где существует потенциал непосредственного взимания платы за проезд с пользователей дорог, ПИ успешно использовало концессию на платные дороги по типу СВЭП как способ мобилизации частного финансирования. В рамках этой модели частный сектор строит, эксплуатирует и обслуживает дорогу в период действия контракта (как правило, до 30 лет), после чего дорога передается обратно правительству. Частный оператор получает вознаграждение посредством сбора платы за использование дорог и, в некоторых случаях, частично через прямые выплаты со стороны правительства. К настоящему времени приблизительно 500 км национальных автомобильных дорог управляются частным сектором как платные дороги, собирая около 10,5 миллиарда рупий в год (224 миллиона долларов США).

Эта модель используется в основном для проектов по созданию связей между портами, наименее рискованным программам NHDP. Согласно этой модели правительство и частный сектор объединяют силы в учреждении Специальной проектной компании (СПК) в целях финансирования и реализации проекта в рамках ГЧП. Так как пользовательские организации, как правило, могут внести свою часть проектного финансирования, эти проекты могут получать инвестиционные рейтинги, по крайней мере, одного кредитно-рейтингового агентства, и таким образом, привлекать долгосрочное финансирование со стороны таких не предрасположенных к рискам источников, как страховые компании, пенсионные фонды и другие институциональные инвесторы.

В тех случаях, когда поступления с платы за проезд являются неуверенными или окажутся недостаточными для привлечения СЭП-операторов, ПИ приходится прибегать к контрактам на инжиниринг, закупки и строительство (ИЗС), которые влекут за собой незначительный или нулевой риск для частного сектора. Для устранения этого недостатка NHAI разработало аннуитетную концессионную модель. К настоящему времени приблизительно 8% протяженности дорог, подлежащих финансированию со стороны NHDP, были введены в эксплуатацию благодаря аннуитетной концессионной модели.

Аннуитетные концессии представляют собой вариант модели СЭП/СВЭП, в которой частный оператор получает вознаграждение посредством фиксированных периодических платежей («аннуитет») от NHAI, а не из сборов за проезд. Согласно этим контрактам, частный оператор отвечает как за строительство дороги, так и за эксплуатацию и техническое обслуживание ее в течение фиксированного периода времени (как правило, 10 лет). В связи с тем, что момент безубыточности возникает для частного оператора только на последних этапах контракта (как правило, на седьмом году десятилетнего контракта), эта форма ГЧП передает как риски промежуточного финансирования, так и риски исполнения обязательств частному сектору. Кроме этого, в связи с тем, что аннуитетные платежи не являются индексированными, частный сектор поддерживает все риски, связанные с более высокими, чем ожидалось, расходами на эксплуатацию и техническое обслуживание.

Несмотря на то, что аннуитетные концессии предусматривают передачу определенных основных рисков частному сектору, они сохраняют риски, связанные с поступлениями, за правительством, за которым остается право устанавливать и собирать плату за проезд. Это делает аннуитетные концессии привлекательными для частных операторов в тех случаях, когда схемы строительства и эксплуатации будут считаться слишком рискованными, поскольку, несмотря на то, что общие издержки на строительство и техническое обслуживания обеспечены частным сектором, они гарантированы государственным сектором и выплачиваются в виде аннуитета и только после завершения строительства, что делает эту схему привлекательной для правительства; его стимулом является более быстрое и качественное строительство, а также более качественное техническое обслуживание (сумма аннуитетов будет снижена в случае неудовлетворения конкретных требований к эффективности).

Аннуитетные концессии не требуют каких-либо авансовых платежей для частного оператора. Вместо этого, NHAI не начинает выплату аннуитета пока дорога не будет построена в соответствии с установленными в контракте стандартами качества. Эта модель поощряет ранее завершение работ и предусматривает стимул для частного оператора по строительству дороги, с минимизацией долгосрочных расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание, при этом соблюдая стандарты качества. Это внимание к результативности сокращает объем (и стоимость) мониторинга и надзора, которые должно проводить правительство в ходе строительства. Оно также привело к тому, что стоимость строительства в среднем на 12-25% ниже, чем в расчетах NHAI.

Помимо того, что изначальные риски, связанные с финансированием, строительством, эксплуатацией и техническим обслуживанием, а также завершением проекта передаются частному сектору и того, что строительство происходит быстрее и является менее дорогостоящим, чем при традиционных контрактах, ПИ обнаружило и другие преимущества аннуитетных концессий, в том числе следующие:

• Структура платежей позволяет уверенно рассчитать финансовые риски NHAI в рамках контракта;
• Снижение риска пересмотра условий контракта частным подрядчиком в результате фиксированного характера аннуитетных платежей; а также
• Существенный рост внутреннего потенциала частного сектора (не только в строительстве, но также в эксплуатации и техническом обслуживании) в дорожном секторе.

Возможны две аннуитетные схемы сбора платы за проезд:

• Плата собирается государственным сектором; либо
• Плата собирается концессионерами.

ОБЩЕЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ МОДАЛЬНОСТЕЙ ТИПОВ NHDP I-VII (ТЕКУЩИХ И ПЛАНИРУЕМЫХ)
	Км		Стоимость в крорах рупий		Стоимость в миллионах долларов США (ориентировочно)
Тип СЭП	23,8	52%	148000	67%	32889	67%
Режим аннуитета	15,9	35%	31400	14%	6978	14%
Традиционный государственный тендер	6,3	14%	40200	18%	8933	18%
Итого	46,0	1,00	219600	1,00	48800	1,00

Источник: NHAI, 2006 г.

Реакция частного сектора на эти инициативы была явно обнадеживающей. При этом, несмотря на то, что аннуитетная модель имеет существенные преимущества во многих ситуациях, она не применяется в Индии повсеместно, и «традиционные» схемы СЭП по-прежнему предпочитаются для многих проектов в рамках ГЧП. Максимальная практическая передача рисков и возмещение издержек за счет пользователей по-прежнему являются, по возможности, планируемыми задачами.

Последние изменения в рамках ГЧП

В последнее время в области создания благоприятной среды для ГЧП произошли три значительных улучшения. Две инициативы связаны с потребностями в финансировании. Продолжающийся рост в ключевых секторах инфраструктуры требует огромных средств, которые не могут быть обеспечены полностью за счет бюджетных средств Индии.

К этим трем мерам относятся следующие.

• Индийская компания инфраструктурного финансирования (IIFCL)
  Рынок инфраструктурного финансирования в Индии в значительной степени характеризуется неадекватным потоком долгосрочных средств, несмотря на крупный и диверсифицированный финансовый сектор. Срок погашения доступных средств на внутреннем рынке, как правило, составляет 10 лет или менее, с пунктом о возвращении в исходное состояние через 2-3 года, что в результате делает такое финансирование краткосрочным. Это, как правило, приводит к более высоким, чем хотелось бы, тарифам в первые годы проектного цикла, что отрицательно сказывается на доступности услуг для конечных пользователей с низким уровнем доходов. Так как пользовательские тарифы должны обеспечивать погашение долга, рентабельность собственного капитала и издержки на амортизацию основных фондов, потребительская обоснованность тарифов зависит от списания задолженности через небольшие выплаты в течение более длительного периода времени. При отсутствии долгосрочного финансирования с фиксированной ставкой устойчивость денежных потоков труднодостижима. Несмотря на инициативы правительства по повышению доступности долгосрочных средств, остаются политические институциональные и рыночные пробелы. Влияние происходящих реформ в реальном и финансовом секторах будет ощущаться только в средне- и долгосрочный период и, в результате, пробелы в финансировании инфраструктуры, которые уже являются существенными, будут расти и в дальнейшем.
  
  Компания IIFCL была образована в 2006 г. в целях капитализации и продвижения ГЧП через повышение навыков разработки рыночных проектов и предоставление остро необходимого долгосрочного кредитования для финансирования инфраструктурных проектов. Сюда относится:
  
  

  		расширение поддержки инфраструктурных проектов в партнерстве с такими организациям, как IL&FS, IDFC и Национальное агентство автомобильных дорог Индии;
  		обсуждение проектов в рамках ГЧП на уровне штатов и муниципалитетов, например, в области автомобильных дорог, городского развития, портов и туристической инфраструктуры;
  		обеспечение финансовых инструментов для повышения инвестиций в инфраструктуру, например, таких как гарантии, задолженность и собственный капитал; а также (iv) учреждение рыночных ориентиров.

  
  В соответствии с этим правительство также назначило IIFCL в качестве управляющего долговым фондом в размере 3 миллиарда долларов США в рамках Индийской инициативы по финансированию инфраструктуры, объем которой составляет 6 миллиардов долларов США.
  
  
• Фонды обеспечения окупаемости
  В целях устранения финансовых недостатков проектов правительство Индии также стимулирует развитие ГЧП через специальный фонд, предусматривающий поддержку проектов в рамках ГЧП посредством «финансирования до уровня самоокупаемости».
  
  Основная задача этого фонда заключается в сокращении капитальных расходов проектов посредством улучшения условий кредитования и повышения их финансовой эффективности и привлекательности для частных инвестиций посредством предоставления целевого финансирования в виде дополнительных грантов. Вопрос о выделении средств для этого фонда решается ежегодно.
  
  Критерии финансирования следующие:
  

  	Реализация проекта, т.е. строительство, содержание и эксплуатация дорог в ходе проекта должна осуществляться организацией с, по крайней мере, 40 процентами частного капитала; Проекты должны быть оценены и (или) одобрены заинтересованными отраслевыми министерствами в правительстве Индии. Все центральные проекты должны получить обязательное одобрение правительства на соответствующем уровне; Общая необходимая для проекта поддержка со стороны правительства, включая поддержку правительства Индии в рамках данного фонда, либо поддержку каких-либо иных источников правительства Индии и его органов не должна превышать 20 процентов общей стоимости проекта согласно предварительной оценке проекта, или фактической стоимости проекта, в зависимости о того, которая из этих сумм является более низкой.; Исполнительное агентство должно быть выбрано в ходе прозрачного и открытого конкурентного процесса; Проектные предложения должны сопровождаться предварительной оценкой проекта:
  		технико-экономическая выполнимость проекта; финансовая оценка и организация проектного финансирования; масштабы, характер и цель предлагаемого финансирования до уровня самоокупаемости, а также письменное обязательство от имени кредитующих организаций

  
  В Департаменте экономических дел был учрежден Уполномоченный комитет в подчинении Дополнительного секретаря (по экономическим вопросам) для рассмотрения и санкционирования выделения средств вплоть до 50 крор рупий (15 миллионов долларов США), для выделения более высокой суммы потребуется одобрения министра финансов.
  
  
• Инфраструктура системы обеспечения выполнения контракта
  Современные концепции регулирования контрактов, связанных с инфраструктурой, требуют серьезных законодательных и исполнительных механизмов. Индия начинала с английской традиции «обычного права», когда законы составляются на основании изложения общих принципов, а суды играют ведущую роль в интерпретации принципов в свете современной ситуации.
  
  С течением времени, это наследие обычного права стало менее важным, а структура индийского законодательства была изменена в сторону «гражданского права», в котором законодательные акты содержат четкую детализацию и широкую кодификацию. Эта система является более жесткой и предоставляет судам меньше возможностей для интерпретации общих принципов для отражения развивающихся условий.

Финансирование

На начальных этапах NHDP традиционно финансировалась различными источниками (см. также Приложение 1 - Центральный дорожный фонд) включая бюджетную поддержку, многосторонние/двусторонние займы, топливный налог, плату за проезд и средства частного сектора. Все чаще NHDP финансируется за счет топливного налога, ГЧП, платы за проезд, а также, где необходимо, бюджетной поддержки. Займы многосторонних агентств все чаще выделяются на подготовку проекта, финансирование до уровня самоокупаемости, долгосрочное финансирование проектов в рамках ГЧП и гарантийных фондов.

С точки зрения частного сектора Индии, следующие приоритеты рассматриваются как ключевые для участия в собственном капитале:

• ГЧП рассматриваются как предоставление очень долгосрочных возможностей для частного сектора, которые будут значительно расти с развитием проектов.
• Инициативы правительства по развитию основ ГЧП приветствуются, особенно процесс урегулирования ГЧП и предоставления средств ФОО и IIFCL. Также приветствуется создание различных ячеек ГЧП и мотивация ГЧП на уровне штатов.
• По-прежнему необходимы реформы и укрепление потенциала на уровне штатов и на федеральном уровне.
• По-прежнему существует необходимость в информации и освещении возможностей ГЧП.
• Создание портфеля реалистичных и хорошо структурированных проектов имеет большое значение для поддержания заинтересованности частного сектора;
• Необходимо укрепить политические и нормативно-правовые рамки для обеспечения прозрачности и доверия. Прозрачность имеет первоочередное значение.
• Тендерные процедуры требуют стандартизации.
• Лучше, чтобы вопросами приобретения земли и экологическими согласованиями занималось правительство – проекты должны включать расходы на землю, снижение рисков и меры безопасности в рамках подготовки проектов.
• Риск, воспринимаемый риск и рентабельность инвестиций получают лучшее понимание и отношение со стороны государственного сектора в целях привлечения инвесторов.
• Частный сектор стремится создать настоящее долгосрочное партнерские отношения с государственным сектором, который должен признать этот факт и исходить из него.
• Иностранные инвесторы могут привлекаться к крупным, сложным проектам с рыночными основами в рамках среднесрочных программ и проектов, которые могут обеспечиваться новыми типами финансирования в дополнение к национальному капиталу.

Роль многосторонних организаций

Правительство Индии получает существенную поддержку в развитии ГЧП со стороны таких многосторонних организаций как Всемирный банк и АБР. К такой поддержке относятся следующие ее виды:

• Техническая поддержка в проектировании и реализации соответствующих институциональных изменений и создании благоприятной среды для ГЧП, включая укрепление потенциала.
• Техническая поддержка в разработке соответствующих руководств по развитию ГЧП.
• Предоставление средств для поддержки развития ГЧП, включая средства на подготовку проекта, фонды обеспечения окупаемости, долгосрочное финансирование, не доступное на коммерческом рынке, гарантийные фонды, и т.д.
• Помощь в повышении заинтересованности частного сектора, включая прозрачность, конкуренцию, стимулы и разрешение споров.
• Другие критические вопросы, такие как приобретение земли и, воздействие на окружающую среду и снижение последствий, а также учет интересов бедных слоев при планировании и реализации.

На следующей иллюстрации показано графическое отображение развития ГЧП в последние годы.

Обзор развития автодорожного сектора и ГЧП

Индия обладает обширной дорожной сетью в 3,3 миллиона км – второй в мире с планируемым годовым ростом в 12-15% и 15-18% пассажирского и грузового транспортных потоков, соответственно. По автомобильным дорогам пропускается около 61% грузового и 85% пассажирского оборота. Автомагистрали/скоростные дороги составляют около 66000 км (2% всех дорог) и пропускают 40% автотранспортных потоков. Правительство Индии до последнего времени расходовало около 18000 крор* рупий (4 миллиарда долларов США) ежегодно на развитие автомобильных дорог.

Правительство Индии уверено в том, что эффективная дорожная сеть необходима как для обеспечения национальной интеграции, так и для социально-экономического развития. Система национальных автомобильных дорог с общей протяженностью в 65569 км, служит в качестве артериальной сети всей страны.

Начиная со времени открытия экономики в 1991 г., изначально было несколько осторожных попыток создания ГЧП в Индии, преимущественно в дорожном секторе. При этом в последние 5 лет произошло ускорение развития ГЧП; был успешно завершен СВЭП-проект на 100 миллионов долларов США по мосту Дели-Нойда. Другие ГЧП были созданы в области водоснабжения, водоотведения, портового обслуживания и электросвязи.

Реализация некоторых проектов заняла значительное время, но, по всей видимости, позволило извлечь выводы о том, как не следует работать с ГЧП.

К 2004 было заключено около 86 проектов в рамках ГЧП на около 7 миллиардов долларов США, относительно небольшую сумму для такого периода и всей страны. В основном это были проекты по автомобильным дорогам и мостам. . При этом в настоящее время эта сумма заметно растет.

В период с 2000 по 2006 гг. индийские инвестиции в ГЧП в автодорожной сфере составляли 19% всех мировых автомагистральных концессий, которые выросли на 40% в 2006 г. и в этом году составили 4,0 миллиарда долларов США.

С институциональной точки зрения существуют заметная разница в отношении администрации штатов и федерального правительства к ГЧП. В 2004 г. не наблюдалась четкая связь между организацией, рамками и успешностью, хотя эта ситуация, возможно, меняется.

В 2004 г. при премьер-министре был образован Комитет по инфраструктуре, который поддержали различные комитеты с расширенными полномочиями. Был опубликован ряд руководящих документов по ГЧП, а также консультационные статьи и материалы конференций и семинаров.

Департамент автомобильного транспорта и дорог, Министерство водного, дорожного транспорта и автомобильных дорог (http://morth.nic.in), Национальное агентство автомобильных дорог Индии (http://www.nhai.org)

www.infrastructure.gov.in

Вызовы

Инфраструктурные потребности Индии весьма существенны и удовлетворить их будет трудно при любых обстоятельствах.

Правительство Индии также проводит политику обеспечения доступности услуг инфраструктуры для тех, кто в них нуждается, но не может оплатить полную стоимость предоставления услуг. В этой области правительство также видит значительные возможности для повышения поддержки путем привлечения частного сектора в качестве партнера по реализации программы развития.

Также было отмечено, что, чтобы иметь возможность для привлечения участников из частного сектора, правительство должно было провести усовершенствования в ряде областей, таких как надежные механизмы разрешения споров и удовлетворительного разрешить такие деликатные и спорные вопросы, как приобретение земли.

Несмотря на то, что правительство привержено курсу существенного использования ГЧП в обеспечении услуг инфраструктуры, оно сталкивается с рядом крупных и незначительных препятствий в осуществлении его намерений. Отмечается, что, пытаясь увеличить масштабы программы ГЧП, Индия сталкивается с теми же проблемами, что и другие страны, а именно:

• Огромные масштабы инфраструктурных потребностей, как с поддержкой частного сектора в финансировании, так и без нее.
• Как объединять мотивацию частного сектора в получении прибыли с задачами государственного сектора по обеспечению общественных услуг (и необходимость во всеобщем охвате).
• Как распределять риски справедливым, рациональным и надежным способом.
• Как управлять партнерскими отношениями посредством жестко ограниченных концессионных соглашений на 20-30-летние сроки в быстро изменяющихся условиях.
• Как развивать потенциал заинтересованных финансовых организаций, чтобы они могли оценивать проекты, имеющие срок реализации в 20 и более лет, так как проведение эффективного предварительного анализа этими организациями будет критичными для надлежащего скрининга предложений участников торгов по ГЧП.
• Недостатки политики нормативно-правовых рамок в области исполнения. Без активного и эффективного участия штатов будет невозможно добиться удовлетворительных результатов.
• Финансовые рынки в настоящее время не обладают надлежащими инструментами и потенциалом для удовлетворения потребностей инфраструктурных проектов в долгосрочном собственном капитале и кредитном финансировании.
• Также отсутствует портфель надежных, финансово реалистичных инфраструктурных проектов. Инициативы, предпринимаемые как на центральном уровне, так и на уровне штатов имеют тенденцию сводиться к обособленным случаям и продемонстрировали недостаток последовательности.
• Также отсутствуют возможности государственных организаций и государственных служащих для управления процессом ГЧП.

Опыт NHAI с различными подходами к ГЧП, полученный к настоящему времени, например, в проектах со схемами СЭП и аннуитетами должны быть проанализированы более подробно для направления будущих подходов штатов и центра к ГЧП, в частности, в сегментах сети, имеющих более низкие объемы движения.

В штатах существуют значительные различия в возможностях проектов в рамках ГЧП. Незамедлительные действия по устранению этой ассиметрии а также повторение лучшего опыта NHDP и успешных программ ГЧП в отдельных штатах, не только поможет штатам лучше управлять своими автодорожными услугами, но также играют активную роль в реализации национальной программы ГЧП в ряде незавершенных этапов NHDP.

Многие страны обращались или обращаются к ГЧП для финансирования необходимой инфраструктуры и, в частности, автомобильных дорог. Для привлечения глобальных инвестиционных фондов для инфраструктуры, индийские ГЧП должны предлагать отдачу, сопоставимую с другими рынками.

Выводы и уроки

Индия – это страна, которая менее десяти лет назад лишь поверхностно занималась вопросами ГЧП. При этом в начале этого периода она пришла к политическому выводу о том, что потребности инфраструктуры страны огромны и не могут быть удовлетворены без развития ГЧП. Этот вывод чаще всего усиливается с течением времени.

Учитывая успешное применение в дорожном секторе Индии, аннуитетная концессионная модель ГЧП имеет потенциал для привлечения частного финансирования в других секторах, которые зачастую не генерируют достаточных поступлений для поддержки моделей типа СЭП или моделей концессионного типа, а также представляет важный опыт для других правительств, рассматривающих решения, основанные на ГЧП, что повышение уровня частного финансирования невозможно без необходимости в кардинальном повышении тарифов или пользовательских платежей.

Исходя из начального периода многосторонней помощи, правительство и его Орган управления дорожным хозяйством, NHAI, подготовили амбициозный план стратегического развития автомобильных дорог для всей страны, зависящий от частного финансирования. В этот план регулярно вносятся уточнения.

Вначале, судя по всему, правительство приняло смелое решение о том, что ГЧП будет его финансовым краеугольным камнем и что, даже несмотря на то, что все составляющие отсутствовали частично либо полностью, государство будет преследовать политику, которая, как оно надеется, обеспечит необходимую для нее автодорожную инфраструктуру с приемлемыми рисками и с ускоренными темпами.

Учитывая ускорение темпов, государство признает необходимость в:

• Продолжении роста кадрового потенциала;
• Продолжении совершенствования рамок для ГЧП – юридических, нормативных, финансовых, связанных с рисками и т.д.
• Надлежащем мониторинге текущих проектов (усвоенные уроки).
• Распространении знаний и возможностей на уровне штатов и на местном уровне.
• Распространении программы на сельские дороги, КОЭ, и т.д. и другие области ГЧП, развитие которых в начале не было простым.
• Учете безопасности дорожного движения.

По всей видимости, это указывает на то, что, несмотря на то, что не все рекомендованные условия ГЧП должны присутствовать вначале, необходимы ключевые элементы. Политический курс и поддержка государственных служащих со стороны МФО и опытных консультантов при проведении серьезных предварительных исследований являются минимальными первичными требованиями.

Опыт показывает, что правительства не должны:

• Предлагать проекты до завершения соответствующих исследований;
• Принимать на себя обязательства, которые не могут быть выполнены;
• Менять правила после присуждения концессий;
• Пересматривать план проекта;
• Навязывать государственные процедуры для частной инициативы;
• Не признавать деловую природу ГЧП.

Опыт показывает, что правительства должны:

• Пытаться согласовать экономические интересы всех сторон;
• Устанавливать ГЧП на пакетной основе, не только исходя из суммы различных компонентов;
• Принять частный сектор как партнера;
• Поощрять инициативу государственных служащих;
• Поощрять множественность подходов.

Дополнительная информация

«Индия: государственно-частное партнерство в автодорожном секторе»

Международная конференция на тему удовлетворения потребностей индийской инфраструктуры в рамках государственно-частного партнерства. «Международный опыт и перспективы», февраль 2007 г.
http://www.pppinindia.com/events-details.asp?id=3

Фонд мультитраншевого финансирования в Индии: Индийский фонд финансирования инфраструктурных проектов. Доклад и рекомендации Президента Совета директоров, проект № 40655, ноябрь 2007 г.
http://www.adb.org/projects/project.asp?id=40655

Группа Всемирного банка «Финансирование автодорожного сектора в Индии», том I/II 2004 г.,
www.worldbank.org/in

www.vishwabank.org

Бюллетень по вопросам транспорта и связи в Азии и Тихоокеанском регионе № 72
http://www.unescap.org/ttdw/Publications/TPTS_pubs/bulletin72/bulletin72_fulltext.pdf

«Участие частных компаний в транспортном секторе: политические меры и опыт в отдельных государствах-членах ООН», Нью-Йорк, 2003 г.
http://www.unescap.org/ttdw/Publications/TPTS_pubs/bulletin73/bulletin73_fulltext.pdf

Приложение 1 Центральный дорожный фонд

Центральное правительство создало целевой фонд, именуемый Центральный дорожный фонд, для сбора налогов с продаж бензина и дизельного топлива. В настоящее время бензин и легкое дизельное топливо (ЛДТ) облагаются налогом в 2 рупии за литр. Фонд распределяется в целях развития и технического обслуживания национальных автомобильных дорог, дорог штатов, сельских дорог, а также для обеспечения автомобильных путепроводов и других мер безопасности на неохраняемых железнодорожных переездах согласно Акту 2000 г. о Центральном дорожном фонде.

Из собранного налога в размере 2 рупий за литр, сумма в 1,5 рупии распределяется следующим образом:

		50% налога на легкое дизельное топливо (ЛДТ) - развитие сельских дорог.
		50% налога на ЛДТ и весь налог на бензин распределяются следующим образом: Сумма, равная 57,5% - на развитие и техническое обслуживание национальных автомобильных дорог; Сумма, равная 12,5% - на строительство дорог под мостами или над мостами, меры безопасности на неохраняемых железнодорожных переездах; а также Сумма, равная 30% - на развитие и техническое обслуживание государственных дорог. 10% из этой суммы удерживается центральным правительством для резервного распределения между штатами в целях реализации развития штатами своих схем по развитию связей между штатами и подлежащих одобрению со стороны центрального правительства.
		Остаток налога в размере 0,5 рупии за литр целиком выделяется на развитие и техническое обслуживание национальных автомобильных дорог. 12830 крор рупий было выделено в рамках CRF на 2007-08 гг. со следующей разбивкой: Национальные автомобильные дороги 6541,06 крор Сельские дороги 3825,00 крор Железные дороги 724,69 крор Грант для правительств штатов и союзных территорий на развитие автомобильных дорог штатов 1565,32 крор Грант для правительств штатов и союзных территорий на развитие автомобильных дорог, имеющих значение для связей между штатами и экономического развития. 173,93 крор Итого, в рупиях 12830,00 крор Источник: Национальный портал Индии/секторы/траснспорт/дороги/ГЧП (2007 г.) http://india.gov.in/sectors/transport/public_private.php