| Инструментарий > Изучение международного опыта | Типы ГЧП |
Автомагистраль М1/М15, Венгрия
(включая комментарии по другим Венгерским автомобильным дорогам)
| ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЭТИМ ПРИМЕРОМ? Пример автомагистрали М1/М15 приводится по следующим причинам:
Автомагистраль M5 приводится в качестве примера также в связи со следующими факторами:
Эти трудности значительно сказались на программе платных дорог. Несмотря на то что в начале 1990-х Венгрия достигла значительных успехов в развитии программы ГЧП, к 2007 г. в стране существовало только 3 платные дороги, эксплуатируемые частным сектором. |
Обзор проекта
Проект M1-M15 включал схему «проектирование-строительство- финансирование- эксплуатация-передача» (концессии на 35 лет) на 43 километра автомобильных дорог от г. Дьёра (северо-запад Венгрии) до границы с Австрией (M1) и 14 километров дороги, связывающей M1 с Братиславой (M15).
M1- M15 входит в Трансъевропейский коридор IV, соединяющий три столицы: Будапешт, Вену и Братиславу.
Сбор платы за проезд осуществляется одним центром и пятью пунктами взимания платы за проезд на трех развязках.
Основные даты
- Тендер по проекту был проведен в 1992/1993 гг. (4 участника торгов, 2 приглашены к переговорам);
- Контракты на концессии были подписаны в апреле 1993 г., финансовое закрытие состоялось в ноябре 1993 г.;
- Строительство началось в январе 1994 г.;
- Завершение строительства и открытие автомагистрали M1 в январе 1996 г. и M15 в июле 1998 г.;
- Пользователи дорог выступили с получившим широкое освещение иском к концессионеру в целях снижения тарифов;
- Переговоры и предложения по ремонту;
- Последующая замена концессий в сентябре 1999 г., которая привела к национализации проекта.
Финансирование
- 80% — заемный средства (230 миллионов евро) и 20% – собственный капитал (50 миллионов евро), включая кредиты ЕБРР в сочетании со внешними (деноминированными в долларах США и немецких марках) и внутренними (деноминированными в венгерских форинтах) коммерческими кредитами «А- и B-типа»;
- Создан резервный кредитный фонд (50 миллионов евро);
- Срок погашения займа: 14 - 15 лет (самый долгий срок погашения, который в то время предоставлялся венгерским государственным или частным заемщикам).
Субсидии
- Отсутствие финансового вклада;
- Предоставление земли для автодорожного строительства;
- Ограничения на строительство параллельных конкурирующих дорог.
Тарифы
- Устанавливались при присуждении контракта с формулой максимального годового роста тарифов с учетом уровня инфляции в стране и колебаний обменного курса;
- Первоначальная тарифная ставка основана на «принципе максимизации доходов»;
- Возможность корректировки в соответствии с согласованными индексами (поправки на инфляцию ИПЦ в форинтах и колебания валютного курса форинта);
- Учитывая высокую интенсивность движения иностранных транспортных средств и незначительную интенсивность движения местного транспорта, а также существование только одного пункта взимания платы между границей и Будапештом, исследование транспортных потоков указывало на возможность установления относительно высоких тарифов.
Тендер на проект М1/М15 был первым проектом создания платной дороги в Центральной Европе. После успешного завершения проектирования и получения финансирования, строительство в основном было завершено вовремя и даже в рамках бюджета, несмотря на то, что сроки строительства были амбициозными, и в Венгрии наблюдался высокий уровень инфляции.
Интенсивность движения по автомагистрали M1 на момент ввода в эксплуатацию и увеличение транспортных потоков в первые три года были значительно ниже прогнозного уровня, что затруднило обслуживание долга. Уровень тарифов оказался политически неприемлемым, и судебный иск ухудшил финансовую ситуацию. Попытки реструктуризации финансов компании, начиная с предоставления аккредитивов правительством и акционерами, оказались безрезультативными. Правительство и кредиторы согласились при этом на проведение процедуры замещения после трех лет эксплуатации.
Описание проекта
Проект М1/М15 представляет собой идеальный пример для анализа случая из практики, так как он показывает, как крупный инфраструктурный проект может быть успешно реализован на основе проектного финансирования, а также демонстрирует, что сочетание низкого уровня подготовки, приводящей к основным структурным проблемам, и отсутствия политической поддержки может существенно и за короткий срок ухудшить перспективы реализации проекта.
В 1989 г. Венгрия открыла свои западные границы и нуждалась в хорошей автомагистрали, связывающей страну с Австрией. Таким образом, завершение строительства автомагистрали М1 между Будапештом и границей Австрии было высоко приоритетным проектом. Учитывая большой государственный долг Венгрии, был проведен ряд исследований в целях анализа реалистичности такого решения, как частная концессия. Результаты указывали как на то, что проект М1 может быть разработан на основании схемы полностью частного финансирования, так и на то, что будет существовать достаточный интерес для проведения международных конкурсных торгов. В результате,в 1991 г. правительство Венгрии решило принять ряд законопроектов о строительстве платных автомобильных дорог посредством концессий, создать специальный отдел в структуре Министерства транспорта для работы с концессиями и начала амбициозной программы дорожного строительства, начиная со строительства участка автомагистрали М1.
К концу 1991 г. были назначены финансовые и юридические консультанты для Министерства, и началась процедура предварительной квалификации, в результате которой к подаче предложений были приглашены четыре международных консорциума (август 1992 г.). Два консорциума из четырех были приглашены к одновременному проведению переговоров о концессионном контракте, результаты которых были оформлены в виде уточненных предложений (январь 1993 г.). На основании этих предложений (учитывая стоимость строительства, тарифную ставку и предлагаемый финансовый пакет, включая обязательство предоставления собственного капитала), в апреле 1993 г. были проведены переговоры, завершившиеся подписанием концессионного контракта с победителем торгов, ELMKA Rt, частной компанией, в состав которой входили международные подрядчики и операторы платных дорог.
После двухлетнего периода строительства, в январе 1996 г участок M1 был открыт для движения.
Распределение рисков и финансирование
В подготовленном консультантами министерства проекте концессионного контракта была предложена хорошая основа для переговорах о реалистичной концессии с адекватным распределением рисков. Так как строительство остающихся участков M1 не вызывало особых проблем (отсутствие необходимости в крупных сооружениях, равнинная местность с незначительным грунтовыми рисками, отсутствие конкретных археологических рисков, отсутствие особых экологических вопросов), подрядчик смог в целом принять эти риски и предложить фиксированную цену с единовременной выплатой за строительные работы «под ключ».
Принятие частным сектором полного транспортного риска было вызвано сочетанием тендерных требований (Министерство не желало брать на себя какие-либо транспортные риски), конкуренции (демонстрация низких прогнозов означало поражение в тендере) и относительно высоких транспортных потоков, на которые указывали различный исследования.
Прогнозы интенсивности движения также были основаны на экономии времени для пользователей (согласно расчетам, 20 минут за полную поездку).
Частные компании согласились принять этот транспортный риск при условии, что они будут иметь «свободу» установления тарифной ставки, что было воплощено в фиксировании первоначальной максимальной тарифной ставки в концессионном контракте и разрешение на повышение этой ставки по конкретной формуле с учетом венгерской инфляции и девальвации обменного курса венгерского форинта и других валют, в которых должен быть профинансирован проект. Изначальная тарифная ставка была определена на основании принципа максимального роста поступлений.
Так как прогнозы движения указывали на высокий рост в первые годы эксплуатации, разработка реалистичной структуры финансирования зависела от поиска правильной комбинации собственного капитала/структуры задолженности и срока погашения займа, при приемлемых годовом и общим коэффициентах покрытия обязательств. Более того, так как поступления должны были производиться в венгерских форинтах, финансирование в форинтах должны были снизить валютообменные риски.
Учитывая финансовый рынок для Венгрии и в самой Венгрии в то время, эти цели были очень амбициозными. При этом участие ЕБРР в финансировании обеспечило возможность повышения иностранного финансирования со сроком погашения займа, превышающим 14 лет (впервые в современной Венгрии) и значительном повышении суммы местного финансирования с аналогичным сроком погашения займа.
ЕБРР, созданный в 1991 г. для продвижения частных инвестиций в бывших странах Варшавского пакта, играл важную роль в получении необходимого финансирования, так как он обеспечивал кредиторам, равно как и инвесторам, необходимую гарантию того, что венгерское правительство не отвернется от проекта после выполнения строительных работ и что проект выиграет от значительных денежных потоков для выплаты его задолженности и соответствующего вознаграждения для инвесторов. Несмотря на то, что стоимость привлечения ЕБРР в финансовом выражении была высокой, без него невозможно было добиться финансового закрытия в течение 6 месяцев после подписания концессионного контракта.
И, наконец, общее финансирование (320 миллионов евро) было распределено следующим образом:
- 19% было предоставлено ELKMA, частным концессионером в виде собственного капитала и средств акционеров;
- 81% было предоставлено международными и венгерскими коммерческими банками, страховыми компаниями и ЕБРР.
Опыт, полученный на этапе эксплуатации концессии
После первого года эксплуатации возникло четыре основные трудности:
- Низкая интенсивность движения. Объем транспортных потоков составил только 46% от прогнозируемых цифр, что снизило поступления концессионера до критического уровня. Фактически, значительная часть коммерческого транспорта предпочитала использовать параллельные бесплатные дороги для того, чтобы избежать уплаты тарифов, даже если эти дороги не были улучшенными. Кроме этого, в связи с экономическим развитием Венгрии, прогнозируемый рост интенсивности движения пассажирского транспорта также снизился, так как жители получили возможность делать покупки в торговых центрах на территории страны, что устранило необходимость в поездках за границу.
- Финансовые трудности концессионера. В результате нехватки доходов, компания не смогла выплатить основную сумму долга в июне 1998 г. и оказалась на грани банкротства. В декабре 1996 г. ЕБРР, как залоговый агент, осознавая, что финансовая ситуация этого проекта не позволяла продолжать его реализацию частным сектором, убеждал Министерство транспорта пересмотреть условия сделки. В этих изменившихся условиях Министерство отказалось принимать чью-либо сторону, возражая, что проект, который оно ранее так активно развивало, был частным предприятием, и возникшие проблемы должны были решены самим частным партнером. Стало ясно, что Министерство только под большим давлением согласится в конце концов поддержать проект в промежуточный период, выдав аккредитив (инвесторы также предоставили аккредитив) в июле 1997. Несмотря на все намерения, переговоры с Министерством не состоялись до национальных выборов в 1998 г.
- Недовольство уровнем тарифов. Тарифная ставка за проезд по автомагистрали M1/M15 в расчете на 1 км оказалось самой высокой в Европе, что привело к обвинению концессионера в злоупотреблении доминирующим положением за счет венгерских пользователей и привело к подаче судебного иска против концессионера. Иск был поддержан хорошо организованной ассоциацией пользователей, в том числе Автомобильным клубом Венгрии. По решению суда первой инстанции, концессионер был обязан вернуть истцу около одной трети уплаченной суммы тарифов, но решение не обязывало компанию снизить уровень тарифов.
- Изменение политических условий. Новое правительство, избранное в 1998 г., полагало, что пользователи дорог должны оплачивать только расходы на эксплуатацию и содержание, а капитальные расходы могут быть профинансированы за счет международных грантов, бюджетных средств и государственных займов.
Неожиданный приход к власти оппозиции, возражавшей против платных дорог и других решений ГЧП, неблагоприятные решения судов и осознание ЕБРР того, факта, что концессионный контракт не обеспечивает надежной защиты в обстоятельствах, когда правительство настроено против решений ГЧП, привело к проведению переговоров между ЕБРР и министерством о принятии на себя более крупной части задолженности посредством переуступки со стороны концессионера.
Согласно соответствующим положениям концессионного контракта, ЕБРР и частные кредиторы достигли договоренности с правительством в апреле 1999.
Реорганизация концессии и ее последствия могут быть вкратце изложены следующим образом:
- Непогашенная задолженность концессионера ELKMA была трансформирована в государственный заем на гораздо более благоприятных условиях, чем условия первоначального займа (который не был обеспечен государственной гарантией);
- Компания ELKMA была заменена недавно созданной государственной специальной проектной компанией (NyuMA);
- Акционеры ELKMA потеряли свою долю в собственном капитале без компенсации;
- Тарифные ставки были снижены почти на 50% в августе 1999 г.
В результате, интенсивность движения сразу выросла на 15-20%, а годовые доходы упали на 45%.
В январе 2000 г. ранее существовавшие пункты взимания платы за проезд были заменены «виньеточной» системой, которая позволяет пользователю производить оплату за использование платных дорог за определенное количество дней (1, 4, 10, 31 или за весь год). Фактически, эта система распространила сбор платы за проезд на ранее бесплатные участки сети автомобильных дорог, что повысило уровень потенциальных доходов.
Постепенно службы Министерства внутренних дел установили и обеспечили эксплуатацию камер на основании электронной системы распознавания номерных знаков.
Эта система, основанная на выборочном контроле пользователей мобильными группами, является неэффективной, так как, согласно расчетам, 20% пользователей не имеют действительных виньеток.
Более того, сами пользователи считают эту систему несправедливой, так как ее тарифы слишком высоки для нечастых поездок и поездок на короткие дистанции. И, наконец, доходы, генерируемые сетью, не покрывают издержки на содержание и эксплуатацию государственных дорог.
Начиная с 2007 г. правительство рассматривает альтернативные системы дистанционного взимания платы за проезд и, в частности, постепенное внедрение электронных систем взимания платы за проезд, которые обеспечат большую гибкость ценообразования.
Актуальную информацию по данному вопросу можно найти на официальном веб-сайте венгерских автомобильных дорог:
Другие автодорожные проекты
После обнадеживающей реакции частного сектора на проект автомагистрали М1/М15, Министерство приступило к проведению тендеров на другие автодорожные проекты в Венгрии: M5, M3 и M7. К сожалению, исследования показали, что ни один из этих проектов не может финансироваться частным сектором на 100% (в основном, в связи с отсутствием иностранных пользователей). Несмотря на этот сильный и очевидный аргумент в пользу участия правительства, Министерство с трудом согласилось с этой необходимостью, в результате чего этап финансового закрытия по проекту автомагистрали M5 занял гораздо больше времени; тендерные предложения по проектам автомагистралей M3 и M7 не были до конца изучены.
Подобное отсутствие желания найти адекватное решение в рамках ГЧП для проектов автомагистралей М3 и М7 было частично обсуловлено внутренней организацией Министерства и сопротивлением государственных служащих передаче традиционно государственной деятельности частному сектору.
При этом концессия на автомагистрали M5 в 1995 г. и ее успешное рефинансирование в 2004 г. положительно повлияли на политику в области ГЧП в Венгрии.
Проект автомагистрали M5 также является частью трансъевропейской сети Коридора IV, соединяющего Будапешт с южными регионами.
Первый этап проекта включал модернизацию и внедрение системы взимания платы за проезд на существующих дорогах, а также строительство новых участков по 90 км. Он был завершен в соответствии с графиком и в рамках бюджета в июне 1998 г. Второй этап предполагал продление автомагистрали на 45 километров; он был завершен в 2004 г.
Первоначальная классическая система взимания платы за проезд, использовавшаяся на первом этапе, в 2004 г., была заменена на механизм оплаты за эксплуатационную готовность, основанный на показателях эффективности.
Проект автомагистрали M5 столкнулся с трудностями того же характера, что и проект автомагистрали М1/М15 в конце 90-х: транспортные потоки оказались ниже прогнозируемых уровней, и пользователи подали иск по причине высоких тарифных ставок. При этом концессионер AKA смог оговорить и более удачно распределить риски с государственным сектором, что позволило избежать передачи несмягченных транспортных рисков частным инвесторам и кредиторам.
В частности, контракт предполагал использование «компенсационного фонда», своего рода дополнительного фонда, финансируемого правительством и доступного для концессионера в качестве резервного источника средств в случае нехватки финансирования и необходимости погашения обязательств по обслуживанию долга. Деньги, получаемые концессионерами из этого фонда, подлежат возмещению после погашения задолженности по проекту перед приоритетными кредиторами.
Более того, в отличие от случая с автомагистралью M1/M15, концессионер и правительство предприняли на раннем этапе активные меры по повышению интенсивности движения с помощью маркетинговых кампаний и ограничения конкуренции со стороны альтернативных маршрутов. Министерство также поддержало AKA в иске по поводу тарифных ставок; суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска в апреле 1998 г., что успокоило общественное мнение.
Компания AKA смогла выдержать давление, направленное на снижение согласованных общих тарифных ставок, но при этом предложила существенные скидки для частых и местных пользователей.
И наконец, проект автомагистрали M5 выиграл благодаря рефинансированию первоначального займа в 2003 г. К этому времени сроки погашения займов для заемщиков значительно увеличились благодаря улучшению экономической ситуации Венгрии и получению статуса страны-кандидата на вступление в ЕС. Новый финансовый план, активно поддержанный ЕБРР, был основан на более низких процентных ставках, предусматривал увеличение суммы задолженности по сравнению с собственным капиталом и повышал рентабельность собственного капитала инвесторов.
Венгрия также расширила свою дорожную сеть благодаря концессии на автомагистраль M6 в 2005 г. и проекту M6-M60 в 2008 г. Оба проекта были основаны на схеме ПСФЭ, при которой правительство платило концессионеру за эксплуатационную готовность на основании заранее установленных критериев эффективности.
Оба проекта выиграли благодаря кредитам ЕБРР, который играл активную роль в привлечении других коммерческих кредиторов.
Эти действия позволили повторно привлечь частный капитал и услуги в венгерский дорожный сектор. В 2007 г. только три автомагистрали эксплуатировались частными компаниями, при том что Венгрия была среди первых стран, которые начали использовать схемы ГЧП в 90-х гг.
Выводы и уроки
Неточные прогнозы интенсивности движения оказали существенное финансовое воздействие на эти проекты и вызвали более широкие политические проблемы на национальном уровне.
- Отклонения от прогнозных значений будут всегда иметь место, но должная подготовка проекта может свести такие расхождения к минимуму. Конкретные локальные особенности Венгрии также должны были быть учтены при составлении прогнозов.
- Готовность пользователя платить должна должным образом оцениваться государственным и частным секторами для определения адекватных начальных уровней тарифов и ограничения общественного (в той ситуации – политического) сопротивления проекту.
Несмотря на негативные аспекты, следует отметить, что распределение рисков в рамках проекта автомагистрали М1 принесло значительные выгоды для венгерских налогоплательщиков, а именно:
- строительство было завершено вовремя и в рамках бюджета;
- в скором времени после завершения строительства, эксплуатация и содержание достигли высокого уровня эффективности и соответствия высоким стандартам; кроме того
- во время сложного экономического периода, последовавшего после открытия западной границы, Венгрия получила выгоды от автомагистрали M1, не вкладывая средств в ее финансирование.
В первые годы эксплуатации, в связи с возникавшими финансовыми проблемами, государственный сектор не предпринимал шагов по поиску реалистичного решения ГЧП совместно с частным сектором. Это, возможно, принесло венгерскому государству и налогоплательщикам больше плохого, чем хорошего. Пересмотр условий на более раннем этапе мог бы помочь избежать процесса повторной национализации.
Решение о повторной национализации имело значительные последствия для Венгрии. В то время как Министерство праздновало победу, вернув эту жизненно важную часть инфраструктуры в руки государства и при этом приняв на себя только часть задолженности на весьма благоприятных условиях, по-прежнему вызывает сомнения тот факт, является ли это решение наиболее оптимальным для Венгрии в макроэкономическом плане. Международные источники финансирования иссякли (даже частное финансирование для продления поддержанной обществом и ЕБРР автомагистрали M5 стало практически невозможным). Только несколько частей амбициозной автодорожной программы 1991 г. было реализовано до конца столетия, а остальные были отложены. Когда возникают проблемы, их нужно решать по возможности более эффективно и быстро, но всегда с учетом более широких последствий.
Снижение тарифов на автомагистрали M1/M15 было популярной мерой, но означало, что доходы от внешних источников снизятся. После нескольких лет эксплуатации государственным сектором, налогоплательщики по-прежнему финансируют недостаток доходов от дорожной сети и фактические издержки на содержание и эксплуатацию. Простые финансовые решения имеют более широкие экономические и финансовые последствия.
И, напротив, концессия на автомагистраль M5 продемонстрировала, что правильное распределение рисков и эффективное сотрудничество между государственным и частным секторами могут помочь справиться с первоначальными трудностями и избежать полной реорганизации. Когда у проекта возникают трудности, государственный и частный секторы должны попытаться принять совместные решения. Возможно, привлечение независимых консультантов сможет помочь в данном вопросе.
Организация компенсационного фонда для проекта автомагистрали M5 оказалось весьма эффективной мерой для устранения нехватки доходов в связи с тем, что в первые годы эксплуатации интенсивность движения была ниже прогнозируемой. Такой механизм представляется приемлемым для коридора, в котором отсутствует предыдущий опыт взимания платы за проезд. Передача частному сектору слишком высоких рисков может впоследствии привести к серьезным проблемам. Это означает, что надлежащая подготовка проекта, предполагающая разработку надежных прогнозов и должные механизмы снижения рисков, имеет огромное значение.
Рефинансирование первоначального займа может оказаться весьма выгодным в связи с изменением экономического положения страны, но оно также может стать необходимым в период действия концессии по окончании сроков строительства, когда кредиторы в большей степени готовы принимать исключительно эксплуатационные риски. Эту возможность необходимо учитывать; контракт должен предусматривать ее для соответствующего распределения полученных выгод между государством,пользователями и частным сектором.
Дополнительная информация
http://www.worldbank.org/eca/trans/roadfinancing/en/PPP-EasternEurope.pdf
http://www.ebrd.com/projects/psd/country/hungary.htm
http://www.motorway.hu/engine.aspx?page=MOTORWAYS
http://www.cemt.org/online/ppp99/Timar.pdf
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/pppresourcebook.pdf
