Автомагистраль A6, Хорватия

ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЭТИМ ПРИМЕРОМ? Особенность организации специальной проектной компании (СПК), созданной для развития и управления A6: полностью принадлежащая государству концессионная компания ARZ. Строительство автомагистрали A6 проводилось в соответствии с графиком и сметой, и ARZ – пример, подтверждающий тот факт, что Хорватия, несомненно, быстро развивает предприятия по ГЧП, которые довели плотность шоссейных дорог до рекордного уровня. M6 является браунфилд-проектом. ARZ получила по концессионному соглашению существующую дорогу и отвечает за ее модернизацию и улучшение до стандарта автомагистрали. Это интересный пример развития системы сбора платы за проезд.

Предыстория развития ситуации в стране

Хорватия выделяется среди стран с переходной экономикой, поскольку ей удалось реализовать большое количество проектов ГЧП, несмотря на небольшой размер экономики. Стратегия, между тем, в основном выстраивалась государством с несколькими «полностью» коммерческими проектами.

После внезапного распада бывшей Югославии, Хорватия начала обсуждать последовательную стратегию автодорожного развития только во второй половине 1990-х гг. В это время страна имела обширную сеть общественных дорог, хотя и плохого качества, что было обусловлено длительным периодом недостаточного обслуживания.

В 2001 г. правительство Хорватии признало необходимость в быстром ремонте и расширении автодорожной сети, включая основные транспортные коридоры внутри Хорватии и соединяющие ее с соседними государствами, в частности, со странами ЕС. Для достижения этой цели правительство Хорватии приняло «Программу строительства и содержания общественных дорог на период с 2001 по 2004 гг.», которая, помимо прочего, ввела новую модель финансирования дорожно-транспортной инфраструктуры и новую структуру управления этим сектором. Предусматривалось, что управление существующей дорожной сетью должно полностью финансироваться за счет государства, тогда как управление и строительство новых дорог должно финансироваться, в основном, за счет иностранных долгосрочных займов и участия частного сектора.

Правительство Хорватии рассматривает ГЧП как важный способ привлечения частного капитала в автодорожный сектор. В программе развития общественных дорог на 2001 г. инвестиционные требования измерялись в размере 2,1 миллиарда евро, из которых бюджетное финансирование могло покрыть только 860 миллионов евро. Ряд проектов был выделен под частные концессии, отражая зрелый этап их развития. При этом, несмотря на изначальную цель, процедура конкурсных торгов была заменена прямыми переговорами между Министерством и компаниями.

К 2013 г., Хорватия планирует создать автодорожную сеть протяженностью 1365 километров. Это означает расширение сети на 635 километров или на 87% за десять лет. Предполагается, что основу этого роста должны составить платные автомагистрали, с возможностями для развития посредством использования различных типов концессий в рамках ГЧП.

Административная организация

После утверждения вышеупомянутого закона, была учреждена новая административная структура. Министерство морских дел, транспорта и связи принимает решения о реализации проектов. Для реализации проектов были созданы две полностью принадлежащие государству акционерные компании:

• Хорватское автодорожное агентство (Hrvatske ceste d.o.o. – HC), отвечающее за финансирование, строительство, а также содержание государственных дорог, которые не являются платными;
• Компания «Хорватские автомагистрали». (Hrvatske autoceste d.o.o.) (HAC) отвечающая за эксплуатацию, строительство и содержание хорватских автомагистралей, которые находятся в концессии.

Согласно закону, в 2002-2004 гг. 0,5 куны (около 0,0625 евро) с розничной цены каждого литра топлива, проданного на рынке, направлялось на финансирование автодорожного строительства (около 137 миллионов евро в год). Эта сумма поступает в распоряжение HAC в дополнение к сборам с платных дорог (около 85 миллионов евро в год). Предполагалось, что государственные займы (1180 миллионов евро в течение всего периода) дополнят план финансирования. Был запланирован следующий бюджет.

Источник: Министерство морских дел, транспорта и связи

Помимо компании «Хорватские автомагистрали» были учреждены еще три концессионные компании для строительства и управления платными автомобильными дорогами:

• BINA-ISTRA d.d. Пула (эксплуатирует так называемый «Истрский ипсилон» – A8 и A9);
• Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. (AZM – A2);
• и Autocesta Rijeka-Zagreb d.d. (ARZ – A6).

Обзор проекта А6

Проект по трассе Загреб-Риека включал строительство, финансирование, эксплуатацию и передачу (первоначальная концессия на 28 лет) 147 км автомагистрали A6 между хорватской столицей Загребом и крупнейшим морским портом в г. Риека.

Магистраль Загреб-Риека формирует часть трассы Будапешт-Вараждин-Загреб-Риека, европейской магистрали E-65. Эта магистраль соединяет центральноевропейские страны с крупнейшим портом Хорватии Риека и далее с другими среднеземноморскими странами. Автомагистраль Будапешт-Загреб- Риека включена в трансъевропейский автодорожный проект «север-юг», а маршрут Риека-Загреб-Будапешт составляет часть панъевропейского транспортного коридора VB.

Помимо важной роли в европейском контексте, автомагистраль A6 является ключевой составляющей хорватской дорожной сети, будучи частью основной дороги Горичан-Чаковец-Вараждин-Загреб-Карловац-Риека-Пула. Загреб является центральным транспортным узлом, транспортные потоки из которого направляются в основные промышленные центры и города в центральном регионе. Пула, Риека, Задар, Шибеник и Сплит являются важными туристическими центрами на хорватском побережье Адриатического моря. Таким образом, магистраль между городами Риека и Загреб представляет собой важную связь между континентальной и береговой частями Хорватии.

Дорожный коридор Риека-Загреб-Горичан является одним из наиболее приоритетных транспортных коридоров в Хорватии. Завершение дорожного строительства по этому маршруту относилось к числу основных стратегических целей Хорватии и входило в наиболее приоритетные планы усовершенствования национальной дорожной сети.

В целях наиболее быстрого и эффективного строительства магистрали Риека-Загреб, правительство Хорватии учредило компанию ARZ, которая должна отвечать за эксплуатацию и содержание существующих участков автомагистрали, а также за ее развитие (модернизацию и расширение существующих однополосных участков дороги).

Концессионный контракт между правительством Республики Хорватия (концедентом) и Autocesta Rijeja-Zagreb d.d. (концессионером) был подписан в 1998 г. на 28-летний период концессии.

Основные даты

• «Автомагистраль Риека-Загреб» – государственная компания с ограниченной ответственностью. Autocesta Rijeka-Zagreb d.d. (ARZ) была учреждена по решению правительства 11 декабря 1997 г.
• Концессионный контракт по строительству и эксплуатации магистрали Загреб-Риека (пункты взимания платы за проезд в Ореховице и Луко) был заключен в июне 1998 г.
• Строительные работы по усовершенствованию и модернизации автомагистрали в рамках концессионного соглашения начались в 2001 г. (2-й этап), включая модернизацию приблизительно 70 км до полнопрофильной автомагистрали.
• 2-й этап строительных работ по модернизации 43 км автомагистрали начался в 2007 г.
• В августе 2007 г. правительство приняло решение продлить концессию:
  • От Риеки на север до словенской границы (30 км).
  • От Риеки на юг до Кркского моста (20 км).
• Этот новый участок частично имеет полный автомагистральный профиль, тогда как другие должны быть модернизированы ARZ до полнопрофильной автомагистрали в течение периода действия концессии.
• ARZ пришлось выплатить государству концессионный сбор за новый участок дороги в размере 200 миллионов евро, а период действия концессии был продлен с 28 лет до 31 года во избежание рисков, связанных с перемещением основных средств, для будущей финансовой ситуации ARZ.

Финансирование

• Этап 1:
  • долгосрочное финансирование предоставлено KfW (98 миллионов евро), ЕБРР (48 миллионов евро), ЕИБ (60 миллионов евро) и ZAGRABANKA;
  • краткосрочное финансирование предоставлено Barclays, KfW и RijekaBank;
  • государственные гарантии долгосрочного финансирования.
• 2-й этап:
  • займы ЕБРР (50 миллионов евро), ЕИБ (210 миллионов евро) и DEXIA (140 миллионов евро) на завершение строительства и модернизации до полнопрофильной автомагистрали между населенными пунктами Киковица и Стара Сушица;
  • заем KfW (110 миллионов евро) на приобретение оборудования и на строительство двух развязок.
• Дополнение к концессионному контракту:
  • заем DEXIA (200 миллионов евро) для выплаты концессионного сбора за расширение.
• Рефинансирование кредитов:
  • KfW (133,5 миллионов евро) на рефинансирование выплаты займов ZAGRABANKA/KfW.

В целом, сумма непогашенной долгосрочной задолженности ARZ составляет 951,5 миллионов евро.

Субсидии

• Финансовые субсидии;
• Передача 147 км существующей магистрали (113 км неполного магистрального и 34 км полного автомагистрального профиля).

Тарифы

• Тарифные ставки устанавливаются правительством. В концессионном контракте отсутствует формула пересмотра тарифов;
• Последнее повышение тарифов состоялось в 2003 г.;
• Интенсивность движения существенно растет ежегодно с начала концессии (40% с 1999 по 2003 гг.).

История проекта ARZ

С 1999 по 2007: модернизация 170 км существующих участков дороги до полной автомагистрали.

В целях быстрого и эффективного создания магистрали Риека-Загреб, 11 декабря 1997 г. в соответствии с решением правительства была создана государственная компания с ограниченной ответственностью «Автомагистраль Риека-Загреб» (Autocesta Rijeka-Zagreb d.d.). Компания отвечает за все аспекты эксплуатации и содержания существующих участков дороги, а также ее модернизацию до полнопрофильной автомагистрали по всей сети.

Компания ARZ начала работу в апреле 1998 г.; в октябре 1998 дорожная администрация передала всю деятельность, связанную с автодорожными операциями, этой государственной компании. Правительство предоставило компании концессию на участки дороги. Концессионное соглашение было подписано 24 июня 1998 г. на максимальный срок в 28 лет.

Стоимость концессионных прав была определена независимой организацией и послужила основой для регистрации капитала компании в суде. Стоимость концессии была оценена в 2152 миллиона кун (300 миллионов евро).

В марте 2001 правительство Хорватии опубликовало «Программу строительства и содержания общественных дорог на период с 2001 по 2004 гг.». В соответствии с этой программой предусматривалось, что магистраль Риека-Загреб будет завершена до 2004 и сумма расходов составит 2900 миллионов кун из «собственных и заемных средств».

Автомагистраль Риека-Загреб вначале состояла из 146,45 км, построенных поэтапно на 10 участках в течение последних 30 лет.

Источник: ARZ

В связи с преобладавшей в то время в Хорватии серьезной проблемой неликвидности, ARZ была вынуждена обратиться к краткосрочным займам для финансирования долгосрочных инвестиций. Крупнейшими источниками средств были кратко- и среднесрочные займы иностранных банков: Deutsche Bank, KfW и Barclays Bank. Эти займы были предоставлены и использованы в 1999 г. для финансирования 1-го этапа строительства автомагистрали. В 2001 г. были заключены соглашения на два других займа частично для платежей по предыдущим займам, частично в целях строительных работ по участку дороги между населенными пунктами Карловац и Вукова Горица. Первый заем был синдицированным займом трех местных банков, второй был получен из Rijeka Bank, местного банка, входящего в синдикат. Для всех займов были предоставлены государственные гарантии.

Помимо иностранных займов, министерство финансов в 1999 г. предоставило ARZ заем на финансирование работ по строительству автомагистрали на сумму в 5,5 миллиона евро. ARZ также получил несколько безвозвратных дотаций из государственного бюджета на сумму 70 миллионов евро. В настоящее время государство выполнило свои долговые обязательства по выплате требуемых сумм в указанные сроки. Займы Rijeka, KfW, синдицированный заем и коммерческий заем Barclays были полностью выплачены.

В 2001 и 2002 г., ARZ получила четыре долгосрочных займа от иностранных банков на финансирование дорожного строительства от следующих банков: KfW, ZAGRABANKA, ЕИБ и ЕБРР, каждый заем был выделен на конкретные сегменты магистрали в связи со строительством участков Купяк-Врбовско и Врбовско-Босилево. Займы имеют гарантию хорватского государства. Средние тарифы банков составили 3 и 4%.

В 2007 г. был запущен 2-й этап модернизации неполнопрофильной магистрали Стара Сушица-Киковица до полной магистрали (44 км). Он будет финансироваться за счет нескольких новых займов (KfW и DEXIA). Любопытно заметить, что KfW также предоставил ARZ еще один заем на рефинансирование предыдущих займов KfW и ZAGRABANKA, подписанных для оплаты работ по 1-му этапу.

Начиная с 2007 г.: продление автодорожной сети и период концессии.

В середине 2007 г. были внесены изменения в концессионное соглашение между государством и ARZ. Правительство приняло решение продлить концессии:
От Риеки на север до словенской границы (30 км)
От Риеки на юг до Кркского моста (20 км)

Часть этих новых участков представляют собой полнопрофильные магистрали, тогда как другие должны быть модернизированы ARZ до полнопрофильной автомагистрали в течение срока действия концессии.

ARZ пришлось выплатить государству концессионный сбор за новый участок дороги в размере 200 миллионов евро, а период действия концессии был продлен с 28 лет до 31 года во избежание рисков, связанных с перемещением основных средств, для будущей финансовой ситуации ARZ.

Эволюция системы взимания платы за проезд

Наиболее важным источником возмещения издержек ARZ является сбор платы за проезд по автодороге А6. При этом, так как строительство автомагистрали началось с ее крайних пунктов – городов Загреб и Риека – было невозможно консолидировать систему взимания платы за проезд до завершения и ввода в эксплуатацию последнего участка магистрали Врбовско-Босилево в июне 2004 г. В период с 1999 по 2004 на магистрали Риека-Загреб, в зависимости от степени завершенности дорожной инфраструктуры или инфраструктуры для взимания платы, использовались две системы взимания платы за проезд:

• «открытая»;
• «закрытая».

В «открытой» системе плата собирается за проезд автомобиля через определенный пункт. Плата взимается за использование дороги независимо от пройденного километража.

В «закрытой» системе водитель получает платежную карту на въезде и возвращает ее по выезду из зоны. При такой системе оплата за использование соответствующего участка собирается по конкретным ставкам за километр.

Период до июня 2003 г.: одна закрытая и одна открытая системы взимания платы за проезд

До июня 2003 г. взимание платы за проезд по неполнопрофильной магистрали было внедрено в качестве открытой системы в Лепенице, а закрытая система использовалась в Вукова Горица (Карловац) - Луко.

Период с июля 2003 г. по июнь 2004 г.: две закрытых системы взимания платы за проезд

После завершения работ на конкретных участках неполнопрофильной магистрали открытая система взимания платы за проезд в Лепенице была заменена закрытой. Система начиналась в Лепенице и заканчивалась во Врбовско. Участки этой системы: Лепеница -Врата -Делница- Равна Гора -Врбовско.

В этот период существовали две независимые системы взимания платы за проезд (Рис. 2). Они соединялись старыми участками дороги от Врбовско до Вукова Горица (Босилево 1).

Период с июля 2004: одна закрытая система взимания платы за проезд

После строительства автомагистрали между Врбовско и Босилево две закрытых системы были объединены в одну.

С 1999 по 2003 количество транспортных средств, проезжающих по автомагистрали A6, возросло приблизительно на 40%. Поступления со сборов за проезд увеличились за этот период более чем в два раза в связи с повышением интенсивности движения благодаря открытию новых участков в 2001, 2003 и 2004 гг., что сделало автомагистраль более привлекательной. На рост повлияли также такие факторы, как увеличение числа туристов и количества купленных транспортных средств, рост ВВП.

ARZ не имеет права повышать тарифные ставки, которые фиксируются правительством. Последний подъем состоялся в 2003 г. и тарифная ставка за км такова:

Источник: ARZ

Выводы и уроки

Эффективная схема ГЧП для быстрого развития сети

Строительство автомагистрали A6 проводилось в соответствии с графиком и сметой, и ARZ – пример, подтверждающий тот факт, что Хорватия, несомненно, достигла значительного и быстрого прогресса в области развития предприятий ГЧП, которые поысили плотность автомагистралей до рекордного уровня. Фактически, в Хорватии было реализовано относительно большое число проектов и построено много километров магистралей, включая модернизацию существующих дорог либо строительство новых. Несмотря на проблемы со строительными работами, они были завершены в большинстве заключенных проектов во время и в пределах бюджета. Так как концессионные соглашения были заключены без проведения тендеров, процедура закупок была ускорена, однако прозрачность закупок, которую требуют директивы ЕС и правила МФО, не могут быть полностью соблюдены на практике.

Высокие финансовые риски

В связи с высокой суммой задолженности HAC и других концессионных компаний, не ясно, является ли эта стратегия устойчивой с учетом ее большой средне- и долгосрочной фискальной нагрузки. Фактически государственный долг не является ничтожным, а международные финансовые организации выдвигают сильные аргументы в пользу более жесткой финансовой дисциплины, включая урезание расходов на автомобильные дороги. Например, Европейская комиссия критикует способы финансирования и развития «хорватской модели» автомагистралей. В частности, подчеркивается, что:

1. слишком большие займы на инфраструктуру могут ухудшить отношение государственной задолженности к ВВП, что может стать препятствием к устойчивому экономическому росту;
2. займы, полученные полностью государственной компанией, такой как HAC или ARZ, не должны учитываться как внебюджетные заимствования;
3. передаваемые государству риски слишком высоки, так как правительство Хорватии гарантировало займы, полученные ARZ и другими концессионными компаниями.

Устойчивый рост интенсивности движения

Успех ARZ и хорватской дорожной модели в целом основан на значительном росте интенсивности движения и поступлений от сборов. В первую очередь, это можно объяснить тем, что длинное далматское побережье и несколько десятков островов в Адриатическом море, распложенных в относительной близости от Западной Европы, являются привлекательными туристическими центрами в летний период благодаря хорошей инфратсруктуре и доступным ценами. Они привлекают много иностранных туристов и, тем самым, предлагают огромный потенциал для роста интенсивности движения и поступлений от дорожных сборов.

Большой опыт в использовании платных дорог

Система прямой платы за проезд существовала в течение многих лет (сбор платы за проезд существовал во времена Югославии) и хорошо воспринимается хорватскими и иностранными водителями. В отличие от новых членов ЕС, таких как Венгрия или Польша, хорватская дорожная сеть является по преимуществу платной – концепция, которая, вобщем, хорошо воспринята обществом.

Стабильная государственная поддержка

Правительство продолжает оказывать существенную поддержку ГЧП, что подтверждается наличием совместных предприятий с участием государственных и частных партнеров или полностью принадлежащих государству концессионных компаний, таких как ARZ, вместо типичных ГЧП-структур, в рамках которых государственный сектор закупает услуги в автодорожном секторе. Ряд наблюдателей замечает, что отсутствие разделения функций в государственном секторе (особенно функций управления ГЧП и акционера в концессии) могут привести к неопределенности относительно обязанностей и интересов правительства.