Городские дорожные концессии в Сантьяго, Чили

(Sistema Norte-Sur, Costanera Norte, Sistema Américo Vespucio Norte
and Sistema Américo Vespucio Sur)

ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ДАННЫМ ПРИМЕРОМ? Это первый в мире случай, когда внутригородские дороги были реализованы в городе почти одновременно с взиманием платы за проезд при свободном движении транспорта с соблюдением взаимодействия, так как эти автодороги были переданы по результатам тендера четырем различным операторам. Эти проекты следовали за менее крупной первоначальной программой развития ГЧП. Представлен ряд уроков, в частности для планировщиков, таких как проблемы, связанные не с «физическими» областями, такими как инженерное обеспечение и технология ИТС (Интеллектуальная транспортная система), но, скорее, с «программными» аспектами, такими как качество работ по обслуживанию, а также планирование и социальные последствия. Последствия недоработок в планировании и институциональных недостатков привели к тому, что чилийское правительство тратит гораздо больше денег на поддержание этих городских дорожных концессий, чем предполагалось, например, на субсидирование дополнительных проектов или денежных компенсаций для концессионеров. В результате, при том что чилийским правительством были допущены ошибки, оно начало с небольших проектов в рамках ГЧП, не боялось инноваций, модернизировало и корректировало механизмы ГЧП с учетом опыта мобилизации крупного частного финансирования и реализации ряда успешных проектов в рамках ГЧП.

Чилийская программа концессий

Внутригородские дороги являются важной частью программы дорожных концессий, реализуемой чилийским правительством с начала 1990-х. Программа позволила создать в стране современную сеть междугородних и внутригородских магистралей за несколько лет, помимо аэропортов, больниц и тюрем.

Модель ГЧП (привлечение частного сектора), выбранная чилийским правительством: «строительство, эксплуатация, передача» (СЭП), с обязательным процессом проыедения международного тендера. Финансирование обеспечивается частным сектором, возвращающим свои инвестиции посредством сбора оплаты за проезд. При этом правительство профинансировало ряд дополнительных проектов, которых не было в условиях тендера, помимо предоставления гарантий минимальной рентабельности дорожных проектов в случае значительного падения интенсивности дорожного движения, которое обеспечивает вплоть до 70% инвестиций, а также расходы на содержание и эксплуатацию.

Следует подчеркнуть, что финансирование транспортной инфраструктуры за счет оплаты за проезд – давняя практика в Чили, которая восходит к 19 веку. Фактически частные инвестиции в дорожное развитие впервые были предусмотрены в чилийском законодательстве в 1835 г., но они практически исчезли к 1990-м гг. Это объясняет в значительной степени, почему они были столь хорошо восприняты населением, а также низкий уровень уклонения. Например, из общего количества ежемесячных операций на внутригородских магистралях (в среднем 55 миллионов), только 0,3% соответствует уплате штрафных санкций (150000).

Согласно информации Министерства строительных работ (МОР - Ministerio de Obras Publicas), общий объем частных инвестиций в автомобильные дороги в 2005 г. составил 5,3 миллиарда долларов США, из которых 19 – (междугородние) автодорожные проекты на 3,7 миллиарда долларов США, и 4 – взаимосвязанные городские концессии («Sistema Norte-Sur»; «Sistema Oriente-Poniente», также именуемые «Costanera Norte»; «Vespucio Norte» и «Vespucio Sur») представляющие общий объем частных инвестиций на сумму 1,5 миллиарда долларов США.

Описание проекта

Технологические аспекты

Электронная телесистема функциональной совместимости «Телевия» для взимания оплаты за проезд при свободном движении транспорта

Телесистема функциональной совместимости для взимания оплаты за проезд, известная как «Телевия», позволяет пользователям не останавливаться во время оплаты за проезд, проезжая под галерей, что позволяет осуществить обмен информацией для автоматической выписки счета. Для пользования системой, пользователи должны подписать контракт с одним из концессионеров. По окончании каждого месяца пользователи получают счет за услуги на почтовый или электронный адрес.

Случайные пользователи и (или) те, кто не живет в городе, могут купить однодневный пропуск. Пункты взимания платы за проезд фотографируют номерной знак, и центральная система сопоставляет его с базой данных активированных однодневных пропусков. Он действителен в течение 24 часов в пределах четырех городских концессий.

Передача данных между автомобилем и галереей производится с помощью электронного устройства под названием «Телевия», которое закрепляется на лобовом стекле автомобиля.

«Телевия» позволяет водителям использовать любые внутригородские дороги в рамках функционально совместимых дорог системы.

В настоящее время 1,5 миллиона устройств распространено в рамках бесплатного займа (они принадлежат правительству, а не пользователям), это количество будет постепенно расти в связи с быстрым ростом столичного парка, начиная с 1990 г. (10,9 человека на автомобиль в 1990 г. и 6,6 человека в 2005 г.).

Для справки, население г. Сантьяго составляет 5,7 миллиона жителей (по данным переписи 2002 г.), и считается, что в день производится 16 миллионов поездок.

Демографический прогноз для г. Сантьяго – 8,1 миллиона жителей к 2025 г.

Требования МОР к тендерным условиям

В тендерных условиях говорится, что участники торгов должны указать в техническом предложении используемый стандарт. В победившем предложении на первую городскую дорожную концессию был указан следующий технический стандарт: CEN TC 278 - GSS - A1.

Аналогичным образом министерство определило принцип множественности поставщиков устройств во избежание монополии. В настоящее время существует три поставщика: Kapsh, Q-Free, CS Route. Помимо одобрения МОР, устройства должны быть сертифицированы международно признанными сертифицирующими органами.

Тарифы

Тарифы устанавливаются в тендерных условиях на основании:

• Протяженности данного участка в километрах;
• Типа транспортного средства;
• Времени суток: непиковый период, часы «пик», загруженность (плата за загруженность устанавливается для регулирования периодов более низкой, чем расчетная, скорости движения по дороге в связи с объемом движения).

В тендерных условиях указано, что во всех случаях пользователи обязаны внести оплату по тарифу за непиковый период, когда средняя скорость приблизительно соответствует проектной скорости дороги (80 км/ч).

По контракту, базовая ставка за часы «пик» должна вводиться тогда, когда дорога эксплуатируется со скоростью ниже проектной. Другими словами, когда средняя скорость менее 70 км/ч и выше 50 км/ч.

Ставка за загруженность применяется тогда, когда, в связи с интенсивностью движения, транспорт движется со скоростью гораздо более низкой, чем проектная, или в среднем ниже 50 км /ч.

Государственный реестр пользователей телесистемы взимания платы за проезд

МОР ведет единую базу данных «Телевии», которая распространяется в целях обеспечения функциональной совместимости компонентов системы сбора платы за проезд. Основные данные: идентификационный номер пользователя, регистрационный номер транспортного средства, класс транспортного средства, данные производителя телеустройства. Концессионеры должны предоставлять информацию для базы данных и могут получить доступ к ней.

Нарушения

В том случае, если пользователи не оплачивают непогашенную сумму за два последовательных месяца, концессионер, перед которым возникла эта задолженность, может отключить «Телевии» соответствующих пользователей и подать иск в местные суды о нарушении условий пользования. Действующее законодательство о концессиях устанавливает штраф в размере 40-кратной суммы долга. По состоянию на май 2008 г санкции потребовались только в отношении 0,3% ежемесячных операций.

Опыт, полученный на этапе эксплуатации концессии

Основные проблемы, возникшие в ходе реализации городских концессий функциональной совместимости, не связаны с технологическими аспектами, но, скорее, с планированием, координацией и пониманием новых ожиданий со стороны пользователей. Это проблемы или недостатки, которые не относятся исключительно к городским концессиям и также могут наблюдаться в междугородних концессиях.

Проблемы качества обслуживания

Аспекты качества обслуживания клиентов не нашли должного внимания со стороны министерства или концессионеров. Это можно объяснить доминированием профессионалов с опытом работы в строительном секторе.

Недостатки планирования

Дорожные концессии не разрабатывались комплексным образом, а, скорее, в виде отдельных дорожных проектов, что стало очевидным при попытке установить взаимосвязи, особенно между Sistema Norte-Sur и Costanera Norte.

Аналогичные серьезные проблемы возникли с планированием распределения бортовых устройств: МОР предполагал бесплатную доставку устройств для определенного числа пользователей через концессионеров. Концессионные соглашения предусматривали распределение определенного количества бортовых устройств, однако, так как первой концессией, которая была введена в эксплуатацию, была Sistema Norte-Sur, весь спрос на бортовые устройства возник исключительно с ее стороны. В результате, предусмотренное в контракте количество бесплатных бортовых устройств было превышено, что привело к истощению запасов и недовольству пользователей.

По словам директора Autopista central S.A (Центральной государственной службой автомагистрали Отописта) по вопросам сбора платы за проезд (Sistema Norte-Sur, автодороги), в ходе реализации системы также отсутствовала поддержка со стороны департамента концессий.

Помимо неопытности всех участвующих сторон, между чиновниками МОР наблюдались идеологические разногласия относительно механизмов регулирования: исключительно рыночное регулирование или большая степень прямого вмешательства государства. При этом доминирующей была точка зрения о том, что необходимо предоставить возможность действовать рыночным силам, а не вмешиваться в вопросы координации между концессионерами.

Эти разногласия не являются характерными исключительно для концессий, но, скорее, отражают общий диалог, который имеет место в Чили сегодня, например, в системах образования или общественного транспорта.

Проблемы, связанные с участием общественности

МОР не достаточно учитывало тот факт, что часть населения, которого коснулось строительство магистралей, могло возразить против проектов, что фактически и случилось. Это значительно повысило государственные инвестиционные издержки и привело к задержке в реализации проекта. Правительству затем пришлось выплатить существенную компенсацию концессионеру, чего, вероятно, можно было избежать.

И все же, вероятно, неверно пытаться искать корни этих проблем в недостаточной степени подготовленности проекта. Фактически, МОР, более других министерств Чили, инвестирует значительные денежные средства в проведение оценки воздействия на окружающую среду и городскую среду. В начале работы над программой концессий был даже создан специальный «отдел участия общественности».

Скорее, эти проблемы можно объяснить структурными особенностями организации МОР (традиции централизованного и авторитарного стиля управления), финансирования (снижение расходов с целью повышения выгод), а также политики (электоральный цикл).

Неожиданные судебные иски со стороны концессионеров

Согласно действующему закону о концессиях, иски должны быть представлены в согласительную комиссию, состоящую из 3 членов, 2 из которых назначаются каждой из участвующих сторон и один – по взаимному согласию. К настоящему времени чилийскому правительству пришлось столкнуться с многомиллионными исками за нарушение условий контракта.

Например, в мае 2007 концессионер южной системы Amеrico Vespucio South System выставил иск против МОР на сумму 100 миллионов долларов США, в основном в связи с задержками в экспроприации, ростом цен на сталь и нефть, а также несоблюдение сроков передачи услуг. Другие иски на общую сумму в 500 миллионов долларов США были ранее поданы концессионерами внутригородских дорог (к августу 2007 г. правительство выплатило более 200 миллионов долларов США).

Значительный рост государственных инвестиций

Ошибки в планировании вынудили чилийское правительство значительно повысить объемы государственных инвестиций по дополнительным соглашениям. Например, в северо-западной системе Amеrico Vespucio Nor-Poniente государственные инвестиции выросли с 0 в 2005 г. до 386,6 миллиона долларов США в настоящее время.

При этом чилийское правительство ожидало, что дорожные концессии будут полностью финансироваться частным сектором без государственных субсидий.

Выводы и уроки

Городские концессии обозначают новый этап чилийской программы дорожных концессий. В целом, они были успешны, если измерять успех количеством участников конкурсных торгов, завершением работ, а также рентабельностью для частного сектора.

При этом возникшие проблемы, описанные в предыдущем пункте, позволяют извлечь несколько уроков на будущее.

Не игнорировать этап эксплуатации (управления контрактами) при планировании

В связи с особенностями профессиональной и институциональной культуры, административные департаменты, отвечающие за подготовку тендерных процедур, имеют тенденцию сосредотачивать усилия и внимание на аспектах, связанных с инженерным обеспечением и строительством, игнорируя при этом этап эксплуатации, несмотря на тот факт, что именно он составляет основу концессии.

Таким образом, МОР по-прежнему не имеет систематической информации касательно уровня удовлетворенности пользователей или платежных предпочтений и зависит от информации, которую концессионеры могут ему предоставить касательно таких значимых вопросов как предпочтения пользователей в плане выставления счетов (один счет на каждого концессионера либо единый счет).

Для того чтобы обеспечить решение основных проблем, выявленных на этапе эксплуатации, в 2007 г. МОР направило в Конгресс законопроект об изменении двух основных аспектов действующего закона о концессиях: больше внимания необходимо уделять качеству услуг с учреждением Суперинтендатуры (полуавтономного регулирующего органа) и заменой Согласительной комиссии арбитражным судом, состоящим из трех профессиональных экспертов, чьи решения должны соответствовать закону (Согласительная комиссия выносила решения «по совести»).

Провести реальную процедуру общественных консультаций

Несвоевременный учет мнения населения, затронутого проектом, обернулся высокими расходами для государства, как на финансовом уровне (компенсация за задержки), так и на политическом. Хотя это и не привело к электоральным последствиям, среди чилийского населения существует общее мнение, что правительство отдает предпочтение частным интересам концессионеров, а не интересам пользователей.

Комплексное планирование концессий, даже если на них проводятся отдельные тендеры

Огромные суммы денег были бы сэкономлены, и ряда проблем с соединением дорожных систем можно было бы избежать, если бы проекты планировались (проектировались и продумывались) совместно, или, по крайней мере, обсуждались с теми, кто имеет соответствующие навыки.

Необходимо укрепить координацию между различными структурными подразделениями организации, отвечающей за концессии, с целью предотвращения повторения проблем.

Координация обеспечивает обратную связь и позволяет, таким образом, совершенствовать проекты. При этом на практике сложно обеспечить такую координацию системно в связи с ритмом работы групп, отвечающих за подготовку проектов, для соблюдения графика проведения тендера.

Зачастую целые главы тендерных условий проектов, тендеры на которые уже были проведены, переносятся в проекты, тендеры на которые еще предстоит провести. В связи с этим, Департамент концессий в настоящее время рассматривает возможность создания координационного органа для максимального повышения обратной связи среди своих сотрудников.

Применять прагматичный подход

В отличие от первого опыта распределения бортовых устройств, Отдел технических инноваций и развития рассматривает возможность повышения своей роли в распределении устройств, которые должны меняться в следующем году по причине разрядки батарей.

Дополнительная информация

Государственный сектор

Веб-сайты концессионеров

Контактные лица

Валентина Флорес Мартинес (Valentina Flores Martнnez), руководитель отдела по связям с общественостью

Карлос Энкалада Валензуэла (Carols Encalada Valenzuela), руководитель отдела технических инноваций и развития