Материалы > Изучение международного опыта Пересмотр условий и корректировка контрактов

Изучение международного опыта: Бразилия

ПОЧЕМУ СЛЕДУЕТ ОЗНАКОМИТЬСЯ С ЭТИМ ПРИМЕРОМ?

Наличие ряда ограничений для реализации первого пакета дорожных концессий, включая экономический кризис, нехватку опыта, развитие обходных путей для избегания необходимости внесения платы за проезд по дороге, негативное отношение правительства и концессионеров.

Множественность уровней государственного управления привела к возникновению различных форм дорожных концессий. Отдельно разработанные концессии федерального правительства и штатов столкнулись с различными проблемами и привели к различным результатам.

Использование перекрестного субсидирования, при котором преимущества автомагистралей с высокой интенсивностью движения компенсируют потери автомагистралей с низкой интенсивностью движения, привело к положительным результатам.

Участие частного сектора в дорожной инфраструктуре сказалось привело к повышению эффективности управления и увеличению инвестиций в ремонт сети.

Опыт, приобретенный в работе над первым пакетом дорожных концессий, был успешно применен при проектировании второго пакета.

Предыстория

Бразилия имеет три уровня административных уровня: федеральное правительство, 26 штатов и один федеральный округ, а также муниципалитеты. Федеральное правительство отвечает за объекты инфраструктуры национального значения, а штаты и муниципалитеты управляют местной инфраструктурой. В дорожном секторе, например, федеральное правительство планирует и строит дороги между штатами, в то время как штаты осуществляют управление внутренней сетью дорог штатов.

Дорожная сеть Бразилии в 2006 г. составляла 1,6 миллиона км; федеральная сеть – 73009 км, из которых 58152 км имели твердое покрытие. Автомобильные дороги представляют наиболее важный вид транспорта: на них приходится 65% грузоперевозок и 95% пассажиропотока. 20% транспортных потоков формируют грузовые автомобили и 80% – легковые и малолитражные грузовые автомобили.

Несмотря на большое значение сети автомобильных дорог, последние исследования показывают, что ей не хватает значительных объемов инвестиций (CNT, 1999; Всемирный банк, 2007 г.). Доля ВВП, выделяемая на финансирование автомобильных дорог, снизилась с 1,51% в 1975 г. до 0,54% в 1982 г. и менее 0,1% в 1998 г.; следовательно, наблюдается уменьшение темпов роста сети, который составил 12% в год в 1975 г. и упал до 2% в год в 1996 г.

В последние годы инвестиции в ремонт и содержание дорог были достаточны только для того, чтобы избежать ухудшения качества автодопрожной сети; тем не менее, чтобы повысить долю дорог в хорошем состоянии с 25% в 2007 г. до 63% и избежать инвестиций в ненужный ремонт, согласно расчетам Всемирного банка, в течение следующих шести лет объем инвестиций должен составить 1,2 миллиарда (0,6 миллиарда долларов США) в год.

В Бразилии привлечение частного сектора в строительство и содержание дорожной инфраструктуры стимулировалось значительной нехваткой бюджетных средств, что привело к ухудшению качества дорог и потребовало огромных инвестиций на реконструкцию, содержание, эксплуатацию и расширение сети. В этой ситуации стали укрепляться партнерские отношения между государственным и частным сектором. Ресурсы частного сектора стали альтернативным решением во время кризиса. Сначала, с 1995 г. вовлечение частного сектора происходило посредством концессий. В последнее время, для привлечения частных предприятий в проекты с небольшой или нулевой экономической отдачей, в декабре 2004 г. правительство приняло закон, регулирующий учреждение государственно-частного партнерства – ГЧП.

Дорожные концессии

Федеральная программа дорожных концессий была начата под ответственность DNER (Бразильского национального департамента дорог, который сменил в 2002 г. DNIT – Departamento National de Infraestrutura de Transporte), государственного учреждения (форма государственного предприятия). Как способ предотвращения проблем, связанных со сбором платы за проезд, а также для повышения прозрачности и эффективности, в 2001 г. был принят закон, учреждающий Национальное агентство наземного транспорта (ANTT), чья основная обязанность заключалась в координации и регулировании дорожных концессий.

Первый пакет дорожных концессий включал 5 концессий, предоставленных федеральным правительством (конкурсные торги проводились DNER в период с 1994 по 1997 гг.), а также два контракта между федеральным правительством и концессионерами в Риу-Гранди-ду-Сул (где торги проходили под эгидой правительства штата и впоследствии были переданы в федеральную компетенцию).

Во втором пакете 7 концессий на 2600 км были проданы на аукционе в октябре 2007 г. Институциональные механизмы, изложенные в Федеральной концессионной программе, предусматривают собственность федерального правительства на объекты и регулирование концессий. Инвестиции, эксплуатация и сбор поступлений находятся в компетенции частного оператора.

Концессии в штатах управляются правительствами штатов, и в их основе лежат дороги федерального значения в соответствии с заключенным соглашением; они состоят из участков дорог, делегированных штатам для включения в широкую программу концессий. В нее входят в основном существующие концессии, состоящие из участков дорог, делегированных штатам и переданных по контракту частным компаниям по результатам тендерного процесса в штатах Парана и Риу-Гранди-ду-Сул (протяженностью 3008 км); а также концессии, операторами которых выступают государственные компании самих штатов.

Частное управление дорогами привело к хорошему уровню обслуживания дорожной сети, переданной в концессию. Публикуемое с 1999 г. исследование CNT показывает, что количество дорог, относящихся к разряду хороших или очень хороших, выросло с 19,7% в 1999 г. до 26,1% в 2007 г. Среди тридцати лучших магистралей, 24 – платные дороги. Концессии предлагают хорошие условия организации движения и качественное обслуживание, что имеет положительное влияние на экономику.

В декабре 2004 правительство приняло закон, учреждающий ГЧП. В рамках ГЧП частный сектор имеет право получать оплату с пользователей (как в концессионных схемах), а также государственную помощь. В данное время положения о концессиях и ГЧП разделены, с тем чтобы позволить осуществить выбор разработки проекта в качестве концессии или ГЧП.

Федеральная программа

Центральное правительство начало программу федеральных дорожных концессий в 1993 г. Основные черты контракта на Виа Дутра (скоростную трассу между Рио-де-Жанейро и Сан-Паулу), которые характерны для проектов первого этапа, включают следующие:

  • Концессии присуждались участнику торгов, предложившему минимальный тариф;
  • Финансовая структура на 32% состояла из собственного капитала и на 68% – из заемного, который включал 45% средств Национального банка экономического развития (BNDES), 10% средств кредиторов и 13% –Международной финансовой корпорация (МФК) и иностранных банков;
  • Концессионные соглашения включают подробное описание работ по строительству и содержанию дорог, которые должен осуществлять концессионер, а также ежедневные штрафы, налагаемые в случае невыполнения конкретных графиков;
  • Концессионеру разрешено приступить к взиманию платежей после выполнения первичных работ, приблизительно через 4-6 месяцев после начала концессии;
  • Концессионер берет на себя риск, связанный с интенсивностью транспортного движения, при этом он имеет право пересмотра уровней тарифов в случае значительного изменения расходов;
  • Движение по маршруту в основном сосредоточено в городских зонах, а не на длинных дистанциях, с объемом транспортного движения приблизительно 25000-30000 автомобилей в сутки в штате Сан-Паулу и 15000-20000 в штате Рио-де-Жанейро, а также в пределах 80000 -150000 рядом с городами Сан-Паулу и Рио-де-Жанейро;
  • Одинаковая базовая ставка (тариф за 1 км) оплачивается на всех четырех пунктах взимания платы вдоль маршрута; а также
  • Концессионер имеет право использовать альтернативные источники поступлений, в основном посредством коммерческого развития, связанного с концессиями (например, станции технического обслуживания).
ХАРАКТЕРИСТИКИ ПЕРВОГО ПАКЕТА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ДОРОЖНЫХ КОНЦЕССИЙ В БРАЗИЛИИ *
Участок дороги Длина (км) Дата подписания контракта Срок концессии (годы) Ориент. объем инвестиции (млн. дол. США) Прогноз автомобилей в сутки Инвестиции (на 1 км в год) дол. Развитие системы тарифов за проезд (дол / км)**
1998 г. 2008 г.
Мост Риу-Нитерой 13.2 дек. 94 20 70 72 265,152 0.057 0.144
Рио-де-Жанейро- Жуис-ди-Фора 179.7 окт. 95 25 150 58 33,388 0.027 0.020
Президенти-Дутра 406.6 окт. 95 25 720 197 70,831 0.018 0.040
Рио-де-Жанейро - Ален-Параиба 144.4 ноя. 95 25 150 30 41,551 0.032 0.026
Озориу - Порту Алегри 112.3 март 97 20 20 60 8,904 0.030 0.026
Итого / в среднем 856.4 ------- 23 1,110 83,4 83,965 0.032 0.045
* за исключением двух концессий в Риу-Гранди-ду-Сул, которые были переданы федеральному правительству.
** в существующих ценах и при существующем обменном курсе; при том, что в целом тарифы на общественные услуги снизились в долларовом выражении, они повысились (в реальном исчислении) в национальной валюте.

Источник: Информация, предоставленная консультантами

Бразильский опыт платных дорог поднимает ряд вопросов относительно их развития. Некоторые из этих вопросов важны для анализа лучшего опыта в будущем. К ним относятся следующее:

Интерес был вызван к практике перекрестных субсидий; случаи, когда прибыль от эксплуатации платной дороги с высоким объемом движения используется для покрытия потерь, возникающих на участках с низким объемом движения (или на бесплатных участках) сети (эта система, в частности, используется в некоторых штатах, таких как Риу-Гранди-ду-Сул и Парана). Субсидии также используются на отдельных платных дорогах, таких как Виа Дутра, где те, кто едет на большое расстояние, платит за проезд, тогда как местные водители могут заезжать на трассу и покидать ее бесплатно.

Общие результаты этого первого пакета дорожных концессий были положительными, несмотря на множественные возникшие проблемы. Нехватка опыта, создание регулирующего органа после вручения концессий, стратегическое поведение правительства и операторов, усиленное информационной ассиметрией, были основными вызовами, возникшими в этих первых концессиях.

Экономический кризис 2002 г. явился вызовом для частных инвесторов. Кризис начался с президентской кампании. Участники рынков опасались победы левого кандидата Луиса Инасиу Лула да Силва, лидера Партии трудящихся (Partido dos Trabalhadores). Бразильская валюта - реал – была девальвирована с 2,35 за доллар до 4 за доллар в течение 4 месяцев; также вырос и риск по стране. В качестве крайней меры для остановки девальвации и во избежание опасного кризиса, МВФ выделил кредит в 30 миллиардов долларов США. Лула выиграл выборы в октябре и приступил к своим обязанностям в январе 2003 г., возглавив первое левое правительство в Бразилии. Ожидаемый рынком хаос не состоялся. Правительство выдержало условия, поставленные МВФ и по некоторым пунктам превысило обещания. Реал вернул свою стоимость и устойчивость, страновой риск упал и инфляция была в значительной степени снижена.

Примером стратегического поведения правительства было одностороннее решение о снижении тарифов за проезд или непринятии своих программных поправок в целях привлечения общественной поддержки в ходе избирательных кампаний. Это происходило во многих штатах. В Паране лишь через 50 дней после того, как было начато взимание платы за проезд, правительство снизило тарифы на 50%. Тарифы были пересмотрены в 2000 для компенсации потерь, возникших в этот период. При том, что основная проблема была решена, сам этот факт подчеркивает проблему несогласованности действий правительства и колебаний между долгосрочными обязательствами и краткосрочными политическими интересами.

В проведенном в 2005 г. исследовании 21 бразильского регулирующего органа, (Всемирный банк, 2007) более 50% респондентов сообщили, что начальство вмешивалось в окончательное решение, по крайней мере, единожды. Новый закон, определяющий деятельность регулирующих органов, под названием «lei das agencias reguladoras», составленный в 2004 г., но еще не утвержденный, направлен на укрепление регулирующей роли агентств.

Второй пакет концессий охватывает 2600,78 км и состоит из семи лотов. Опыт, приобретенный при регулировании первых концессий, был применен при разработке этого второго пакета. Он включает более удачное распределение рисков, возлагает больше обязанностей, но также оставляет больше свободного пространства для частного оператора. Правила регулирования сейчас в большей степени сосредоточены на экономических и качественных аспектах, чем на технических требованиях, как это было в первом пакете.

ХАРАКТЕРИСТИКИ ВТОРОГО ПАКЕТА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ДОРОЖНЫХ КОНЦЕССИЙ В БРАЗИЛИИ
Автомагистраль Участок Протяженность (км)
BR-116/PR/SC Куритиба - Участок SC/RS 412.70
BR-376/PR - BR-101/SC Куритиба - Флорианаполис 382.33
BR-116/SP/PR Сан-Паулу- Куритиба (Режис Биттенкурт Bitencourt) 401.60
BR-381/MG/SP Белу-Оризонти - Сан-Паулу (Фернау Диас) 562.10
BR-393/RJ Участок MG/RJ – соединение с Виа Дутра 200.35
BR-101/RJ Понти Рио-Нитерой – Участок RJ/ES 320.10
BR-153/SP Участок MG/SP - Участок SP/PR 321.60
ИТОГО 7 участков 2,600.78

Источник: ANTT (www.antt.gov.br)

Источник: ANTT (www.antt.gov.br)

Программа концессий штатов

Нехватка необходимых источников финансирования дорожных инвестиций также заметна на уровне штатов. Вариант самоокупаемости дорог был отражен еще до запуска концессионных программ. Во многих штатах дорожное ценообразование непосредственно контролируется правительством.

В целом можно сказать, что на уровне штатов картина смешанная. Например, в штате Парана правительство активно отрицательно относится к привлечению частного сектора. Новый губернатор заявил о своем намерении направить в Законодательное собрание штата предложение о повторной национализации шести дорожных концессий в штате. Изменения не были внесены ни в один контракт, но такое поведение вызвало неуверенность и угрожает устойчивости концессий.

С другой стороны спектра находятся Минас-Жерайс и Сан-Паулу. Минас-Жерайс направил законопроекты в Законодательное собрание о создании правовых рамок для государственно-частного партнерства и фонда ГЧП для финансирования и обеспечения долгосрочных обязательств перед правительством. Примером является автомагистраль MG-50 проданная нв аукционе в рамках ГЧП. Сан-Паулу также произвел необходимые изменения по корректировке законодательства. Наиболее поразительным фактом в этом направлении были конкурсные торги на четвертую линию подземной дороги. Оба штата планируют реализовать и другие проекты в рамках ГЧП в рамках своих многолетних планов инвестиций.

При нехватке государственных инвестиций в области автомобильных дорог существенную роль играют инвестиции частного сектора. Программа инвестиций 36 концессионеров, администрирующих платные дороги в семи штатах – Байа, Эспириту-Санту, Минас-Жерайс, Рио-де-Жанейро, Сан-Паулу, Парана и Риу-Гранди-ду-Сул – составляла в 2007 г. приблизительно 0,7 миллиарда долларов США согласно годовому отчету ABCR (2007 г.). Эта сумма составляет около 15% общего объема инвестиций в автомобильные дороги в стране.

Концессионеры отвечают приблизительно за 9768 км дорог, которые представляют 6,4% дорожной сети Бразилии. Поступления в 2007 г. составили 6,2 миллиарда, при этом расходы достигли 8,4 миллиарда. Выплаты правительствам достигли 363 миллиона. Кроме того, концессионеры выплатили около 1,7 миллиона в виде налогов, которые принесли прямую выгоду 245 муниципалитетам.

Опыт Риу-Гранди-ду-Сул

Среди разнообразного опыта бразильских штатов интересный пример представляет собой опыт Риу-Гранди-ду-Сул. Использованная в Риу-Гранди-ду-Сул модель основана на идее «столбов». Под столбом имеется в виду комплекс пунктов взимания платы за проезд, формирующих кордонную линию (частичную или полную) рядом с центром сети (или центральной точкой, где соединяются, по крайней мере, четыре автомагистрали). Пункты расположены, по крайней мере, на трех соединяющихся дорогах в обоих направлениях (вначале плата взималась в одном направлении, но пересмотр условий контракта позволил осуществлять сбор в обоих направлениях). Программа основана на двух основных принципах: уровни тарифов устанавливаются штатом, кроме того, они должны быть приемлемыми для пользователей. Также учитываются и другие принципы:

  • Структура сбора платы за проезд должна поддерживать фиксированное соотношение между тарифами для различных типов автомобилей; это соотношение напрямую связано с воздействием на дорожное полотно;
  • Пользователи должны понимать основы тарификации, а также то, как будут использоваться поступления;
  • Система должна предлагать дополнительные преимущества для пользователей бесплатных дорог; сюда входят всеобщая и технически усовершенствованная сигнализация по всей тарифицируемой зоне;
  • Штат должен давать оценку финансовых аспектов системы; и
  • По окончании концессии, все дороги системы должны быть возвращены штату в идеальном состоянии. Как правило, это происходит в любом случае с концессиями в Бразилии, не только в автодорожной области и не только в Риу-Гранди-ду-Сул.

В 1996 г. «столбы» были размещены только на 25% территории в районе, куда входят 90 городов, около половины населения штата (50,3%) и 51% ВВП. Этот важный аспект следует подчеркнуть, так как цель заключалась в обеспечении хороших дорожных стандартов для транспортных потоков между коммерческими и промышленными центрами, в том числе, между регионами, экспортирующими сельскохозяйственную продукцию и портом Рио-Гранде, независимо от наличия государственных средств. Процедура конкурсных торгов основана на следующих принципах:

  • Концессия предоставляется участнику торгов с лучшим предложением за заранее определенный уровень обслуживания и работ;
  • Участники торгов должны продемонстрировать компетентность в обеспечении контроля качества, успешном проведении строительных работ, а также предоставлении услуг;
  • Срок концессии составляет 15 лет, с учетом, как требований общественных интересов, так и обеспечения возврата первоначальных капиталовложений концессионеров;
  • Поступления концессионеров состоят исключительно из собранной платы за проезд (без компенсации со стороны штата в случае более низкого, чем ожидалось, спроса);
  • Существует прозрачность в том, как используются поступления;
  • Запрещено предоставлять концессионные преимущества конкретным группам пользователей;
  • Процедура конкурсных торгов соответствует заранее определенным юридическим процедурам.
ХАРАКТЕРИСТИКИ ДОРОЖНЫХ КОНЦЕССИЙ В РИУ-ГРАНДИ-ДУ-СУЛ
Концессионер Протяженность (км) Количество пунктов Срок (годы) Дата подписания контракта Дата начала эксплуатации Общий объем инвестиций (млн. дол. США) Тарифы в 2008 г. (дол. / км)
BRITA 144.9 3 15 20-05-98 09-11-98 N.A. 0.063
CONVIAS 173.7 4 15 14-04-98 128.640,06 0.062
COVIPLAN 250.4 4 15 21-02-98 29-12-98 92.313,98 0.043
METROVIAS 535.9 5 15 14-04-98 09-12-98 142.654,22 0.025
RODOSUL 132.7 3 15 15-06-98 31-12-98 26.400,73 0.061
SANTA CRUZ 208.0 3 15 29-05-98 09-11-98 9.844,05 0.039
SULVIAS 317.8 6 15 09-04-98 09-12-98 125.297,91 0.067

Источник: ABCR (2004), DAER (2008)

Одним из основных вызовов, с которыми столкнулась программа концессий, было развитие альтернативных маршрутов посредством строительства обходных путей для избежания пользователями дорог оплаты за проезд. Эта деятельность поощрялась некоторыми мэрами в качестве популистской меры для победы на выборах. Эти обходные пути представляют серьезную проблему, которая существенно влияет на поступления и издержки, а также безопасность автомагистралей.

В Риу-Гранди-ду-Сул также существовали определенные трения между правительством и концессионером. Правительство, избранное в 1999 г., было настроено против концессий и критиковало предыдущее правительство за их реализацию. Новое правительство внесло ряд изменений в программу и передало два «столба» (образованных исключительно федеральными дорогами) федеральному правительству. Кроме того, процедура вручения концессий в муниципальном регионе столицы штата Порту Алегри – была прервана и передана в федеральную компетенцию.

Еще одна концессия, в районе Санта-Мария была выдана, однако по решению правительства, эксплуатация не начиналась; дело до сих пор рассматривается в судах.

Уточнения, которые должны производиться автоматически, как указано в контракте, представляют постоянный источник политической дискуссии; некоторые политики оспаривают положения контрактов. Эти дискуссии влияют на общественное мнение и препятствуют общественному принятию.

Еще одним вызовом стали низкие уровни движения по сравнению с прогнозами по причине указанных обходных путей и также, вероятно, как следствие экономического оптимизма в стране и, в частности, в данном регионе в течение нескольких лет. Правительство отказалось решать эту проблему, которая в течение длительного времени создает крайне опасную ситуацию.

Выводы и уроки

Бразильский опыт в области партнерских отношений между государственным и частным секторами в области инфраструктуры является исключительным. В Бразилии присуждались концессии различных типов, кроме того, политические решения значительно влияли на программные риски.

Частные инвестиции в автомобильные дороги являются значительными и качество дорог, находящихся в частной эксплуатации, является высоким. Участие частного сектора рассматривается как единственный способ получения необходимых инвестиций в инфраструктуру для страны.

Экономический шок, угрозы экспроприации, отсутствие корректировки цен, негативное отношение правительства и концессионеров, строительство обходных маршрутов местными политиками предоставляют ряд практических препятствий, возникающих при реализации программы концессий, которые подчеркивают сложность проведения реформ.

При этом комплекс политических мер был осуществлен и опыт, приобретенный как государственным, так и частным секторами, был применен в планировании второго пакета дорожных концессий. Положение о государственно-частном партнерстве (ГЧП) предоставляет более гибкие рамки для участия частных компаний в транспортном секторе.

В 2007 г. первое государственно-частное партнерство в области автомобильных дорог в Бразилии было эффективно начато. В Минас-Жерайс были начаты работы по восстановлению и техническому обслуживанию магистрали MG-050, имеющей большое логистическое значение для штата. По окончании года правительство Пернамбуку подписало разрешение на строительство 320-метрового моста и 6,2-километровой дороги в Прайя-ду-Пайва.

Несмотря на обсуждаемые здесь проблемы, краткий обзор бразильского опыта показывает, что частная собственность на объекты инфраструктуры в целом сказалась на более высоком уровне управления и инвестиций в ремонт сети. Это ключевой вопрос конкурентоспособности страны. Переосмысление и продвижение моделей финансирования через ГЧП должны быть приоритетом для Бразилии.

Дополнительная информация

Этот анализ опыта в значительной степени основан на главе 12:

Сенна, Л.А.Д.С. и Мишел, Ф.Д. (2006 г.) «Rodovias auto-sustentadas: O desafio do seculo XXI». CLA. Бразилия.

Дополнительные источники:

ABCR (Бразильская ассоциация дорожных концессионеров) www.abcr.org.br

ANTT (Национальное агентство наземного транспорта) www.antt.gov.br

Кариса Рибейро, К., Дантас, А. и Ямамото, К. (2007 г.) «Бразильский опыт в области дорожных концессий: прошлое, настоящее и будущее». Всемирная конференция исследований в области транспорта, Беркли, США.

ЛАСТРАН (1998 г.) «Avaliagao do Impacto da Implantagao de Concessoes nas Rodovias do Rio-Grande-do-Sul». Laboratorio de Sistemas de Transportes, UFRGS, Порту Алегри - RS, Бразилия.

Всемирный банк (2007 г.) «Como Revitalizar os Investimentos en Infra-Estrutura no Brasil: Politicas Publicas para uma Melhor Participagao do Setor Privado». Доклад № 36624-BR.

Последнее обновление: Март 2009