摘要

将政策付诸实施
城市交通中的管理政策

本案例分析以写于2005年的一篇报告为基础，该报告旨在回应印度政府向世界银行提出对其城市交通发展提供支持的要求。

印度政府对城市交通的战略是将首要重点放在增加道路空间使用效率的需求上，通过鼓励公共交通、使用交通管理设备来改善交通性能、控制私家车交通增长的手段来实现。作为补充，政府还运用策略，通过改进车辆和燃油以降低车辆污染物排放量。

政府和很多市政当局正在从多方面处理城市交通问题。在德里，他们对新的德里地铁系统进行重大投资；一些新立交桥已经建成；公共交通车辆已改用CNG燃气。

在孟买，政府正在投资城市道路和郊区铁路工程，并在考虑运行地铁系统。在钦奈，最近开发了一部分高架捷运系统以延续之前的郊区铁路系统，已完成环线建设，并计划建造城市高速公路。在班加罗尔，城市正在讨论地铁选择方案。

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将政策付诸实施
印度城市已发展起综合性城市交通策略，然而公共交通优先权在城市公路项目中却鲜为人关注。同样，尽管讨论过非机动车交通，却很少注意为满足步行者的需要提供适当的人行道设施。

班加罗尔都市地区拥有570万人口，年均人口增长率为4.9%；而钦奈地区有750万人口，人口年增长率不到1%。机动车拥有率急速增长。钦奈每千人机动车占有数量为324辆，班加罗尔则为每千人298辆。钦奈的公共交通系统主要由公交车控制，但还有三条通勤铁路和一条正在建设中的城市捷运轨道线。班加罗尔则完全依赖公交车。所有运营商都是公有资本所有。

在制度方面，从邦到地方政府的权力和资源转移缓慢。邦和地方机构的政治支持者不同，一直由邦主导决定的交通政策和投资不能完全符合地方利益。

邦、地方机构和半国营企业扩张很快，削弱了管制和出资当局的力量及其对城市交通问题的责任。两个城市都没有发展出管制公共交通的能力。

公共交通在传统上一直是受政府补贴的行业。班加罗尔的公交运营商近几年在运营中获得了一些盈利，但钦奈还没有，成本收回率约为90%。竞争机制的应用尚不发达，缺乏私有资本投入，也不知道操作方法。竞争机制目前只局限于班加罗尔公交服务外包、两市都有的合同制街道维护、路上停车收费事项。

两市都打算改善公交服务供应方，尽管大部分仍然是公有垄断企业。这个方法以供应为导向，而忽略了交通增长。就短期来看它忽视了低收入者的流动性。该方法没有包括任何交通限制手段，造成路面公交服务听任不受限制的个人交通竞争的摆布。该方法倾向于资本密集型的公共交通模式，如地铁和其他城市铁路，而这些模式在财政上未必合理。从长远看，强调增加道路通行能力是鼓励基于轿车的城市发展模式。实际政策与原则性条款相悖，因此表现出在社会性方面倒退、在财政方面不可行。

为了更紧密地契合战略导向，这两个具体的案例城市以及更普遍的印度城市，都需要一个按需求区分、以服务为导向的城市交通策略。它可以平衡对增长与平等的关注，对公共交通模式具有强烈的、并考虑成本导向性。

世界银行目前作为这些城市的合作伙伴协助其发展。目前世行的行动包括城市和交通项目。《世界银行印度国家战略》中收录了达成协议的城市交通方针，其中包括对主要城市中心提供咨询服务及投资贷款等途径，视下列情况而定：

是否存在邦范围内的城市政策，明确城市发展的角色

市政管理的质量

利用经济指标优化投资的意愿

发展成熟的城市交通发展战略和投资项目

对引进现代交通管理和执行的投入

对城市范围内交通管理所要求的制度改革的投入

两个城市的最优先项目应是筹资建立快速公交车道或网络，出于战略性投资和管制方面考虑。据说班加罗尔和钦奈都提出了基于公交车的捷运提案，包括草案和成本预算，因此可以容易、快速地建立起来。

权限和资源从邦转移到地方政府的过程一直缓慢，尽管最近几年有所加快。班加罗尔和钦奈市政府在权威和人员能力方面都很弱。基于大部分交通基础设施和服务的联合性质，邦政府事实上就是都市政府。

邦和地方政府机构的权力和职责分配在一些主要方面影响城市交通问题。邦交通机构对行业采取“聚合”方法，与公路和/或铁路建设业及其他大参与者结盟。这可能导致对大规模投资项目的偏爱，如班加罗尔的立交桥和高架公路，或甚至钦奈的MRTS。

两个城市都没有将城市/都市交通的全面职责赋予任何一个机构。决策权、对资源和职责控制权由邦政府、地方政府、邦和国家半国营企业分权。

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城市交通中的管理政策
历史上，邦公交公司是多数印度城市（包括班加罗尔和钦奈）的主要公交服务提供商。邦政府一向将票价定得较低，使低收入公民，尤其是做较长距离旅行的人能够承担。关注生产而不是服务的固有传统，员工水平和报酬的僵化体制，较低的财政能力，结合起来成为阻碍改变的巨大障碍。

提高公共交通服务变得必要。既然公有部门无法单独胜任这个任务，1988年的自由立法对私营运输运营商敞开了大门。该立法没能做到的是在三级政府的任何一级建立协调机构，能够处理混合的公有/私营市场，使得这一组合发展能够满足公众利益。

班加罗尔对这些变化的回应不是解除而是改进公有垄断，通过重组，票价调整，以及一个内部改进方案。通过外包形式将大门向私有经济敞开。

钦奈的变化没有那么戏剧性。公交公司增加了成本回收比例，补偿支付款也增加了，极大地改善了公司的财政状况。它也试图引进交通服务外包，但受到联盟的反对，问题还有待法律解决。

仍然存在的本质问题是：目前公有部门垄断加上外包补充的管理模式，能否产生足够的成本效益、提供足够的服务水平，使该公交模式具有与私人拥有机动车相抗衡的竞争力？选择之一是向基于市场的模式转变，将管制功能和服务规划功能在运营中剥离，以竞争性、有回报的服务合同作为媒介组织后者。